Europa dwóch prędkości: szansa czy zagrożenie

Premier Donald Tusk 2 lutego przedstawił w Sejmie informację rządu o polityce europejskiej. Dyskusja, jaka się potem wywiązała, dotyczyła kilku ważnych, zarówno dla Polski, jak i Unii Europejskiej kwestii.

Naszym zdaniem najważniejszym problemem, który wtedy wystąpił, był proces określany mianem Europy dwu prędkości. Stanowisko Polski odnośnie do zróżnicowania tempa i stopnia integracji w ramach UE będzie wpływać na przebieg integracji naszej gospodarki z gospodarkami krajów Unii i determinować naszą przyszłą sytuację w UE.

Dwa stanowiska

W dyskusji zarysowały się dwa stanowiska. Pierwsze, którego wyrazicielem jest część opozycji, jest zdecydowanie przeciwne uczestniczeniu Polski w inicjatywach, których celem jest uzdrowienie sytuacji w strefie euro, a które prowadzą do zacieśniania współpracy w ramach tej strefy. Co więcej, z wystąpień wielu mówców można było odnieść wrażenie, że obciążają oni winą rząd za to, że w ogóle dopuścił do pojawienia się problemu Europy dwu prędkości, jego zaś gotowość do uczestniczenia w porozumieniach zawieranych w strefie euro, mimo że nie jesteśmy do tego zobowiązani (pakt fiskalny, unia bankowa), uznają za działanie wbrew polskiemu interesowi.

Drugie rządowe stanowisko wyraża się w determinacji do uczestniczenia w inicjatywach, które będą decydowały o przyszłym kształcie UE, w tym strefy euro. Z tym stanowiskiem łączy się także jasna deklaracja o przystąpieniu Polski do strefy euro, podczas gdy pierwsze optuje raczej za pozostawaniem poza nią tak długo, jak będzie to możliwe, a nawet za trwałym utrzymywaniem narodowej waluty. Które z tych stanowisk jest bardziej racjonalne?

Wbrew pozorom odpowiedź na to pytanie nie jest wcale prosta. Z jednej bowiem strony, pozostawanie poza strefą euro oraz nieprzyjmowanie zobowiązań wynikających z paktu fiskalnego czy unii bankowej (a także innych inicjatyw, które będą się pojawiać) może mieć określone pozytywne skutki dla polskiej gospodarki, chociażby ze względu na większą swobodę w kształtowaniu polityki makroekonomicznej. Z drugiej jednak strony, postawienie się w roli obserwatora sytuacji w strefie euro grozi trwałym wyrzuceniem poza nawias zaawansowanych procesów integracji UE.

Naszym zdaniem rozstrzygnięcie tego dylematu na podstawie analizy krótkookresowych kosztów i korzyści nie jest możliwe. Budżet UE w najbliższej perspektywie finansowej będzie opracowany w ramach obecnego układu instytucjonalnego, co oznacza, że otrzymamy mniej więcej tyle środków, ile szacuje rząd.

Ten układ jednak nie będzie trwał wiecznie – w najbliższych latach będą w ramach UE podejmowane działania, w wyniku których mechanizm integracji będzie ulegał przekształceniom. Czy będzie to prowadziło do Europy dwu prędkości? Jeżeli strefa euro nie upadnie, a równocześnie część krajów UE będzie pozostawać poza strefą euro, to bez wątpienia tak. Zresztą od kiedy w UE są kraje będące członkami strefy euro i takie, które wspólnej waluty nie mają, Europa dwu prędkości jest faktem.

Z natury rzeczy kraje, które posługują się wspólnym pieniądzem, są (a przynajmniej powinny być) bardziej zintegrowane niż kraje mające waluty narodowe. Przynależność do unii walutowej nie oznacza jednak, że kraje będące jej członkami nie mogą doświadczać negatywnych wstrząsów, w tym także wstrząsów wynikających z członkostwa we wspólnym obszarze walutowym, a konkretnie z niedoskonałości mechanizmu funkcjonowania takiej unii.

Za mało koordynacji

Kryzys z całą mocą pokazał, że w działaniu strefy euro jest wiele takich niedoskonałości. Jaki mają one charakter? Naszym zdaniem wynikają głównie z braku możliwości skutecznej koordynacji polityki monetarnej i fiskalnej w sytuacji, gdy wspólnej walucie nie towarzyszy wspólna polityka fiskalna.

Można więc postawić pytanie, dlaczego wspólna polityka fiskalna jest koniecznym warunkiem sprawnego funkcjonowania obszaru wspólnej waluty i czy ta zależność ma uniwersalny i obiektywny charakter.

Odpowiadając, warto zwrócić uwagę, że jeżeli kraje tworzące wspólny obszar walutowy mają zróżnicowany poziom rozwoju, to wspólna polityka fiskalna jest konieczna, ale trudno ją wprowadzić w praktyce, jeżeli natomiast mają podobny poziom rozwoju, utworzenie unii fiskalnej jest łatwiejsze, ale mniej pilne.

Wynika to stąd, że jeżeli kraje tworzące wspólny obszar walutowy są krajami o zróżnicowanym poziomie rozwoju, to dla sprawnego funkcjonowania tego obszaru konieczne są transfery z krajów (obszarów) wyżej do niżej rozwiniętych. Sprawny mechanizm tych transferów może być stworzony tylko w ramach wspólnej polityki fiskalnej, którą należy rozumieć jako politykę fiskalną, w której część dochodów władz publicznych (a także władztwa podatkowego) jest centralizowana na szczeblu ugrupowania z równoczesnym przejęciem odpowiedzialności za świadczenie części usług społecznych oraz obsługę części długu publicznego przez organy ponadnarodowe.

Nie chodzi zatem tylko o prosty transfer pieniądza z krajów wyżej rozwiniętych do niżej rozwiniętych, jak to ma miejsce w UE, chociaż zapewne i takie transfery musiałyby być utrzymane, a skala takiej redystrybucji powinna być zapewne większa niż dotychczas. Szczegóły są niezwykle istotne, jeżeli taki mechanizm wspólnej polityki fiskalnej miałby zostać wprowadzony w praktyce.

Dziś ważniejsze jest jednak inne pytanie: czy wprowadzenie takiego mechanizmu jest w ogóle możliwe? Czy możliwe jest zwiększenie skali redystrybucji w sytuacji, gdy obserwujemy tendencje wręcz przeciwne – kraje będące płatnikami netto do unijnego budżetu domagają się ograniczenia zakresu redystrybucji, co w warunkach kryzysu oraz konieczności równoważenia ich krajowych budżetów wydaje się być uzasadnione z ekonomicznego i politycznego punktu widzenia.

Od kiedy w ramach UE są kraje będące członkami strefy euro oraz takie, które nie należą do obszaru wspólnej waluty, Europa dwu prędkości jest faktem

Jaka dalsza integracja

Na pierwszy rzut oka, gdy uwzględnimy istniejące uwarunkowania społeczne i polityczne, odpowiedź na te pytania wydaje się w sposób oczywisty negatywna. Jeżeli jednak popatrzymy w dłuższej perspektywie oraz odpowiednio policzymy koszty i korzyści tak rozumianej integracji w konfrontacji z konsekwencjami ewentualnego rozpadu strefy euro, to taki kierunek dalszej integracji wydaje się nie tylko możliwy, ale i konieczny. W tym kontekście warto zwrócić uwagę na kilka kwestii.

Po pierwsze, dotychczasowy mechanizm wyrównywania poziomu rozwoju krajów strefy euro okazał się nieskuteczny. Kraje, które tworzyły strefę euro na początku wieku, były w 2011 r. bardziej zróżnicowane pod względem wielkości PKB na 1 mieszkańca niż w roku 2001.

Po drugie, działania krajów strefy euro mające ustabilizować sytuację w strefie są spóźnione i nieskuteczne. Wymuszane przez Europejski Bank Centralny, Międzynarodowy Fundusz Walutowy czy Komisję Europejską (KE) oszczędności krajów o zdestabilizowanych finansach publicznych paradoksalnie doprowadziły do gwałtownego wzrostu zadłużenia tych krajów. Relacja długu publicznego do PKB Grecji ma według ostatnich prognoz KE osiągnąć w 2013 r. prawie 190 proc., Hiszpanii prawie 93 proc., Portugalii 123,5 proc. Z krajów zagrożonych jedynie w przypadku Włoch relacja ta ma być stabilna na bardzo wysokim poziomie ok. 127 proc. Warto przy tym podkreślić, że wiosenne prognozy były znacznie bardziej optymistyczne, gdyż udział długu publicznego do PKB Grecji miał według nich wynosić „tylko" 168 proc., a więc o 20 pkt proc. mniej niż obecne prognozy!

Po trzecie, ewentualny rozpad czy też dalsze istnienie strefy euro musi wynikać z oceny korzyści i kosztów każdego z tych wariantów. Strefa euro powstała głównie na podstawie przesłanek politycznych. Jej twórcy nie docenili niebezpieczeństw wynikających z różnic w rozwoju krajów tworzących strefę euro.

Dziś strefa przechodzi test skuteczności ekonomicznej. Trudno przewidzieć, jaki będzie jego wynik. Jedno nie ulega wątpliwości – rozpad strefy euro miałby niezwykle istotne konsekwencje ekonomiczne. Ich skalę trudno jednak precyzyjnie określić. Według niemieckiej Fundacji Bertelsmanna rozpad strefy euro mógłby pociągnąć za sobą w skali globalnej koszty sięgające 17 bln euro, czyli mniej więcej roczny PKB UE. W latach 2013–2020 koszty dla samych Niemiec mogłyby sięgnąć kwoty 2 bln euro. Nawet jeżeli uznamy te koszty za mocno przesadzone, to nie ulega wątpliwości, że byłyby one na tyle znaczące, że muszą być poważnie brane pod uwagę przy rozpatrywaniu różnych scenariuszy.

Ratowanie strefy euro również oznacza koszty, szczególnie dla państw o wyższym poziomie rozwoju. Choć byłyby one zapewne niższe niż koszty rozpadu, to z politycznego punktu widzenia są trudniejsze do poniesienia, gdyż oznaczają konieczność wyasygnowania w niedługim czasie z budżetów państw określonych, społecznie widocznych wydatków, podczas gdy znaczna część kosztów rozpadu miałaby charakter ukryty (spadek tempa wzrostu) i byłaby ponoszona w dłuższym okresie.

Jeżeli państwa członkowskie strefy euro nie będą w stanie rozwiązać istniejących trudności i nie stworzą sprawnego mechanizmu funkcjonowania wspólnej waluty i w ostateczności dojdzie do rozpadu strefy euro, to powstrzymywanie się od aktywnego włączania się Polski w działania krajów strefy byłoby uzasadnione. Jeżeli jednak strefa euro przetrwa i wypracuje mechanizmy funkcjonowania, to w tym przypadku należy mieć świadomość, że nie tylko będziemy mieli do czynienia z Europą dwóch prędkości, która już jest faktem, ale również, że prędkości te będą coraz bardziej się różnić, pozostawiając kraje spoza strefy na marginesie integracji.

Jakie konsekwencje miałoby to dla Polski? Przede wszystkim należy w tych warunkach założyć, że budżet na lata 2014–2020 byłby ostatnim, w którym Polska będzie znaczącym beneficjentem funduszy strukturalnych, wspomagających modernizację i rozwój naszego kraju. Po tym okresie budżet strefy euro byłby podstawowym mechanizmem redystrybucji środków między krajami członkowskimi.

Działania krajów strefy euro mające ustabilizować sytuację w strefie są spóźnione i nieskuteczne

Środki przeznaczane dla krajów pozostających poza strefą musiałyby mieć znaczenie marginalne. W tych warunkach realna konwergencja musiałaby prawie w całości być osiągana własnymi siłami, co znacząco wydłużyłoby czas jej trwania, czy nawet w ogóle podawało w wątpliwość możliwość wyrównania rozwoju gospodarczego Polski do poziomu wysoko rozwiniętych krajów Europy, przynajmniej w dającej się przewidzieć perspektywie.

Jeżeli Polska znalazłaby się w drugiej, charakteryzującej się mniejszą prędkością integracji, Europie, to wejście do Europy pierwszej prędkości (strefy euro) byłoby bardzo trudne i uwarunkowane zrównaniem się poziomu rozwoju gospodarczego Polski z krajami wysoko rozwiniętymi. Bez wspomagania środkami strukturalnymi UE proces konwergencji realnej byłby, jak wskazaliśmy wyżej, niezwykle trudny, jeżeli w ogóle możliwy.

Jasna deklaracja co do terminu przystąpienia Polski do strefy euro i ściślejsze wiązanie naszego kraju z krajami strefy poprzez uczestnictwo w przedsięwzięciach podejmowanych przez kraje członkowskie byłyby w przypadku zrealizowania się wariantu utrzymania strefy euro konieczne, pozwoliłoby to bowiem na swego rodzaju „zaczepienie się o członkostwo".