OFE i dług jeszcze inaczej

W związku z powieszeniem w Warszawie przez FOR drugiego licznika długu emerytalnego (zwanego długiem ukrytym) odżyła dyskusja na temat wpływu drugiego filara systemu emerytalnego na finanse publiczne. Dwie strony sporu jednak znowu mówią to samo, a ich języki ciężko na siebie przełożyć. Czy da się wyjść z tego intelektualnego impasu? Spróbujmy.

Brak logiki

Zacznijmy od tego, że mówiąc o „kierowaniu składki do OFE", mamy na myśli w sensie ekonomicznym dwie rzeczy naraz. Po pierwsze, obniżenie składki do ZUS, czyli (w realiach historycznych) z 19,52 do 12,22 proc. wynagrodzenia brutto. Po drugie, nałożenie na obywateli obowiązku odkładania 7,3 proc. wynagrodzenia w otwartych funduszach emerytalnych. Obydwa posunięcia ustawodawcy nie są ze sobą logicznie związane. Można było po prostu obniżyć składkę na ZUS, zostawiając w kieszeniach Polaków o 7,3 proc. pensji brutto więcej (przed opodatkowaniem podatkiem PIT), nie przymuszając nikogo, by odkładał z tego na emeryturę. Można było też nałożyć dodatkowy obowiązek (oprócz płacenia ZUS na poziomie 19,52 proc. wynagrodzenia brutto) odkładania w OFE. Wtedy dochód pracujących zmniejszyłby się o kwotę odprowadzanych do OFE składek.

Mimo że powyższe posunięcia wykonano naraz, możemy prześledzić ich konsekwencje całkowicie oddzielnie. Zacznijmy od obniżenia składki na ZUS. Pierwszym skutkiem jest spadek dochodów ZUS, co natychmiast powoduje konieczność zwiększenia dotacji budżetowej o brakującą kwotę, tak by państwowy ubezpieczyciel mógł normalnie wypłacać emerytury. Spadek przychodów ZUS w systemie zdefiniowanej składki, na który Polska przeszła w 1999 roku, oznacza jednak w dalszej perspektywie także spadek wydatków na emerytury. Pomijając kwestię emerytury minimalnej, ZUS wypłaca tyle, ile się do niego wpłaciło (plus odsetki). Gdyby zatem – hipotetycznie – obniżyć składkę do ZUS do zera, to po jakichś 70 latach wypłacania emerytur wyłącznie z dotacji z budżetu państwa ZUS nie byłby nikomu nic winien. Dług ukryty – czyli bieżąca wartość kapitału, który po zwaloryzowaniu wzrostem PKB, wystarczyłby na pokrycie przyszłych zobowiązań –  wynosiłby zero.

Na marginesie nasuwa się uwaga odnośnie do tego, co w nowym systemie emerytalnym powoduje, że dług ukryty rośnie. Otóż dzieje się to przede wszystkim w wyniku odprowadzania składek do ZUS. Jedyny sposób, by dług emerytalny zaczął się zmniejszać w relacji do PKB (przy założeniu jego honorowania i zachowania ducha dotychczasowych zasad waloryzacji) to obniżenie wpływów ze składek, a więc spłacanie starych zobowiązań bez zaciągania nowych. Jednak trzeba zauważyć, że spadek przyszłych zobowiązań ZUS w wyniku trwałego obniżenia składki oznacza, iż mniejsze będą także dochody ZUS.

Przyszli emeryci dostaną mniej więcej podobną emeryturę z portfela składającego się z ZUS oraz z obligacji skarbowych

W nowym systemie emerytalnym dług ukryty jest zatem tym większy, im większe są możliwości jego obsługi. Z tego powodu przedstawiciele strony rządowej twierdzą, że dług ukryty wynosi zero, mając na myśli to, iż jego obsługa nie wpływa na kondycję finansów publicznych w długim okresie. Byłaby w tym pewna racja, zwłaszcza gdyby poprawiono błędne reguły waloryzacji kont, o których mówi Kontrraport KOBE. Jednak takie ujęcie sprawy zupełnie ignoruje ryzyko. Im bowiem większy dług ukryty, tym większa szansa, że gwałtowny (na przykład w wyniku głębokiej recesji) spadek dochodów ZUS zatopi finanse publiczne. Przy dwa razy większych zobowiązaniach emerytalnych państwo bowiem musi dwa razy więcej dopłacić, jeżeli spadną wpływy ze składek.

Przejęcie aktywów

Zupełnie oddzielną sprawą jednak jest kwestia przejęcia już zgromadzonych w OFE aktywów. Jeżeli te zostaną dziś skonsumowane przez budżet (poprzez wyższe deficyty budżetowe przez najbliżej kilka lat), towarzyszące im zobowiązania stanowić więc będą ciężar dla finansów publicznych w przyszłości. Łatwo to dostrzec na następującym przykładzie. Jeżeli składka na ZUS wynosiłaby 0 proc., to jakie miałoby skutki dla budżetu przejęcie aktywów OFE w zamian za zobowiązania na subkontach? Początkowo byłby to znaczny dopływ pieniędzy, jednak okupiony wzrostem wydatków w przyszłości. De facto byłoby więc to równoważne zaciągnięciu długu przez państwo u obywateli – operacji dobrze znanej w przypadku długu jawnego.

Wracając do kwestii obniżenia składki na ZUS, to z punktu widzenia sytuacji budżetu państwa jest to bez wątpienia niekorzystne – pojawia się na kilkadziesiąt lat nowy wydatek, czyli dotowanie emerytur z ZUS. Jednak z perspektywy całych finansów publicznych nie ma żadnych nowych wydatków. Następuje za to spadek dochodów, z którym sektor finansów publicznych musi sobie jakoś poradzić. Metody są oczywiście trzy: obniżenie innych wydatków publicznych, zwiększenie dochodów, w tym głównie podatków, oraz zwiększenie deficytu, a więc przyrost jawnego długu publicznego. Za chwilę do nich wrócimy.

Przedtem przyjrzyjmy się drugiemu aspektowi „kierowania składek do OFE". Nałożenie na pracowników obowiązku oszczędzania w funduszach emerytalnych nie ma z punktu widzenia budżetu państwa większego znaczenia, wyłączywszy to, że pieniądze te nie zostaną opodatkowane podatkiem PIT. Dla budżetu korzystne jest, by OFE kupowały obligacje skarbowe, gdyż zapewnia to stabilny popyt na polski dług publiczny. Samo w sobie nie musi być to szczególnie dobrą rzeczą, gdyż skłania rządy i parlamenty do uchwalania budżetów z wyższym deficytem, skoro zapożyczanie się na rynkach finansowych jest tańsze. To jednak problem wszystkich krajów, gdzie się dużo oszczędza – z relatywnie tanich oszczędności może łatwiej korzystać rząd.

Jaki jest łączny efekt tych dwóch zmian? Obniżenie składki do ZUS i podniesienie (z 0 do 7,3 proc.) składki na OFE powoduje konieczność uporania się sektora finansów publicznych z ubytkiem dochodów (w realiach polskich początkowo na poziomie ok. 1,5 proc. PKB rocznie, docelowo nawet 3 proc. PKB) połączoną z pokusą nieco łatwiejszego zaciągania nowych zobowiązań na rynkach finansowych. Jak sektor publiczny dotąd rozwiązywał problem ubytku dochodów? Na to pytanie nie ma dokładnej odpowiedzi, a jedynie historyczne generalizacje w oparciu o obraz polityki polskiej ostatnich 14 lat. Zawierają się one gdzieś pomiędzy następującymi dwoma wariantami. Z jednej strony można twierdzić, jak minister Jacek Rostowski, że inne dochody i wydatki są z góry ustalone, a obniżenie składki na ZUS przekłada się tylko na wzrost deficytu. Z drugiej strony można przekonywać, jak dr Maciej Bukowski, że to deficyt jest prawdziwym celem polityki fiskalnej. Politycy wydają tyle, ile się da, jednak bez podwyższania podatków i z zachowaniem minimum fiskalnej odpowiedzialności. W tym drugim wariancie w wyniku obniżenia składki na ZUS dochodzi przede wszystkim do spadku wydatków publicznych.

O ile jest możliwy spór co do tego, który wariant lepiej oddaje historyczne uwarunkowania, o tyle sytuacja obecna nie pozostawia nań wiele pola. Polski dług w tym roku zbliża się, wedle metodologii krajowej, do 55 proc. PKB, a więc jest bardzo blisko konstytucyjnej bariery 60 proc. długu do PKB. Jeżeli wykluczymy mało prawdopodobny scenariusz zmiany konstytucji, nie ma takiej możliwości, by dług publiczny w następnych latach znacząco wzrósł. Niższe przychody ZUS wymusiłyby w końcu reformę finansów publicznych. Mimo iż skłaniam się znacznie bardziej do ujęcia Bukowskiego także dla lat minionych, kiedy konstytucyjna bariera długu była jeszcze daleko, jestem skłonny przyjąć na chwilę podejście rządu. Jakie są skutki ekonomiczne finansowania obniżki składki na ZUS w całości wzrostem długu publicznego?

Do oceny tego stanu rzeczy potrzebne jest założenie odnośnie do tego, w co inwestują fundusze emerytalne. Przyjmijmy na początek, że ma miejsce cokolwiek dziwaczna sytuacja, że całość zgromadzonych środków OFE lokują w obligacjach polskiego państwa. Rząd zaciąga więc nowy dług publiczny tylko po to, by „przekazać go" funduszom emerytalnym. W sensie ekonomicznym nie ma żadnych nowych oszczędności. Jest to operacja rzeczywiście dość jałowa. Nikomu nie przynosi korzyści, nie pociąga jednak specjalnych kosztów.

Przyszli emeryci dostaną mniej więcej podobną emeryturę z portfela składającego się z ZUS oraz z obligacji skarbowych. Można przekonywać, że te ostatnie są nieco bezpieczniejsze, gdyż wycenia je rynek, jednak w historii bywało i tak, że państwa nie płaciły obligatariuszom, honorując przy tym w pełni dług emerytalny. Kosztem tej operacji jest na pewno sama emisja papierów wartościowych przez państwo, chociaż już jej skala nie ma akurat takiego znaczenia, a przecież rząd i tak emitowałby dług, tylko mniejszy. Nieistotne są także koszty, które generują w takich warunkach fundusze emerytalne. Bez zarządzania portfelem akcji, akwizycji i gwarancji minimalnej stopy zwrotu z ryzykownego portfela, opłaty byłyby czysto administracyjne. Operacja taka mogłaby być groźna dla państwa tylko wtedy, gdyby poziom długu publicznego w jej wyniku wzrósł tak znacząco, że zaniepokoiłby rynki finansowe. Jak dotąd jednak w Polsce nie miało to miejsca.

Co się zmieni, gdy rozszerzymy możliwości inwestycyjne OFE poza obligacje skarbowe? Z pozoru niewiele – przy założeniu, że środki na inwestycje pochodzą ze wzrostu długu publicznego, oszczędności w gospodarce nie powinny wzrosnąć. Jednak zmieni się struktura inwestycji. Ci inwestorzy, którzy nabędą obligacje, ulokowaliby w innej sytuacji środki w bezpiecznych instrumentach, takich jak lokaty bankowe czy obligacje korporacyjne o wysokim ratingu. Zamiast tego jednak ich kapitał będzie de facto ulokowany w akcjach. W skali gospodarki oznacza więc to spadek premii za ryzyko, a więc realizację bardziej ryzykownych, ale przez to i bardziej zyskownych, projektów inwestycyjnych. Jest więc to zmiana korzystna z punktu widzenia długookresowego tempa wzrostu gospodarczego. Jednak korzyść ta nie przychodzi bez kosztów. Kosztem znowu jest ryzyko bankructwa państwa. Jest ono tym bardziej prawdopodobne im wyższy jest dług publiczny w momencie, w którym rozpoczynamy reformę.

Fundamentalny wybór

Zakładając więc, że oszczędzanie w OFE finansujemy w całości długiem publicznym, mamy koszt w postaci zagrożenia niewypłacalności państwa i korzyść w postaci bardziej agresywnej polityki inwestycyjnej. Koszty zarządzania i gwarancji minimalnej stopy zwrotu, jeśli tylko ustalone są na rynkowym poziomie, to nie mają w tej ogólnej perspektywie znaczenia. Te pierwsze trzeba ponosić, gdyż ryzykowne projekty wymagają większego nadzoru, ale mimo to przynoszą wyższą stopę zwrotu. Z kolei gwarancje obniżają ryzyko dla emeryta, z czym wiąże się oczywiście spadek zysku, ale i tak premia za ryzyko pozostaje dodatnia. Zatem opłaty te nie przynoszą zmiany jakościowej, a dyskusja o nich jest tematem zastępczym. O tym, czy jest sens budować taki system, decyduje kondycja finansów publicznych. Gdyby nasz długu publiczny był o 30 pkt proc niższy, pewnie byłby to dobry pomysł, jednak w obecnej sytuacji budowanie OFE z długu publicznego (przy założeniu, że limit 60 proc. PKB nie obowiązuje) wydaje się mało rozsądnym rozwiązaniem.

Doszliśmy więc do konkluzji, którą od kilku miesięcy powtarzają w debacie publicznej przedstawiciele strony rządowej. Przy założeniach, które sprecyzowałem, w pełni ją podzielam. Byłoby niezwykle pouczające, gdyby strona rządowa pokazała, kiedy jej zdaniem osiąga się wnioski odmienne. Ja pozwolę sobie tutaj na dwa.

Po pierwsze, przy obecnym poziomie długu publicznego i przy założeniu, że limit konstytucyjny będzie wiążący, środki na dalszą budowę filaru kapitałowego na pewno nie będą pochodziły z długu publicznego. Bez względu więc na to, czy reforma emerytalna finansowana byłaby podwyżką podatków czy obniżką wydatków, w jej wyniku wzrosłyby oszczędności i inwestycje krajowe. Miałaby zatem pozytywny wpływ na wzrost PKB.