Europo, obudź się

Przypisuję to głównie faktowi, że Unia Europejska w ogólności, a strefa euro w szczególności, straciła orientację po kryzysie finansowym z 2008 roku. Przepisy fiskalne obowiązujące obecnie w Europie budzą powszechne niezadowolenie. W ostatnich wyborach do Parlamentu Europejskiego partie antyeuropejskie zdobyły prawie 30 procent mandatów, ale do niedawna nie miały one realistycznej alternatywy dla UE.

Dziś Rosja stanowi taką alternatywę, niosąc ze sobą fundamentalne wyzwanie dla wartości i reguł, na których pierwotnie została zbudowana Unia Europejska. Opiera się ona użyciu siły objawiającej się w stosowaniu represji w kraju i agresji za granicą i będącej zaprzeczeniem rządów prawa. Szokujące jest to, że putinowska Rosja okazała się pod pewnymi względami sprawniejsza niż Unia Europejska – bardziej elastyczna, nieustannie sprawiająca niespodzianki. To daje jej taktyczną przewagę, przynajmniej w perspektywie krótkoterminowej.

Europa i Stany Zjednoczone – każde ze swoich powodów – są zdeterminowane, by unikać wszelkiej bezpośredniej konfrontacji zbrojnej z Rosją. Ta zaś bezlitośnie wykorzystuje to wahanie.

We wrześniu prezydent Poroszenko odwiedził Waszyngton. Prosił w swoim wystąpieniu o „zarówno ofensywną, jak i defensywną" broń taktyczną. Prezydent Obama odmówił jednak jego prośbie o przenośne wyrzutnie pocisków Javelin. Poroszenko dostał radar, ale jaki z niego pożytek bez pocisków? Kraje europejskie równie niechętnie oferują Ukrainie pomoc wojskową, obawiając się kroków odwetowych ze strony Rosji.

Rosyjski kij i marchewka

Podobnie niepokojąca jest determinacja międzynarodowych przywódców, by wstrzymać się z nowymi zobowiązaniami finansowymi wobec Ukrainy do czasu przeprowadzenia tam wyborów 26 października. To prowadzi do niepotrzebnej presji na ukraińskie rezerwy walutowe i zwiększa ryzyko wybuchu kryzysu finansowego w kraju.

Obecnie pojawia się presja ze strony darczyńców, czy to w Europie, czy w USA, by obciążyć stratami obligatariuszy ukraińskiego długu, jako wstępny warunek dalszej oficjalnej pomocy dla Ukrainy, która mogłaby narazić na ryzyko kolejne pieniądze podatników. Byłby to poważny błąd. Ukraiński rząd stanowczo sprzeciwia się tej propozycji, ponieważ stawiałaby ona kraj w stanie technicznej niewypłacalności, przez co sektor prywatny praktycznie nie byłby w stanie refinansować swojego długu. Obciążenie stratami prywatnych kredytodawców pozwoliłoby zaoszczędzić bardzo niewiele pieniędzy i całkowicie uzależniło Ukrainę od prywatnych darczyńców.

By jeszcze bardziej skomplikować sprawę, Rosja równolegle prowadzi politykę kija i marchewki. Oferuje ?– ale wciąż nie podpisuje – umowę na dostawy gazu, które zaspokoiłyby potrzeby Ukrainy na zimę. Jednocześnie stara się zapobiec dostawom gazu, które Ukraina zapewniła sobie na rynku europejskim.

Łatwo przewidzieć, co będzie dalej. Putin poczeka do wyników wyborów 26 października, a później zaoferuje Poroszence gaz i inne korzyści, którymi kusi, pod warunkiem, że ten mianuje premiera akceptowalnego przez Putina. To wykluczałoby kogokolwiek związanego ze zwycięskimi siłami, które po miesiącach oporu na Majdanie obaliły rząd Wiktora Janukowycza. Uważam za wysoce nieprawdopodobne, by Poroszenko zaakceptował taką ofertę. Gdyby to zrobił, porzuciliby go obrońcy Majdanu, którzy ponownie mogliby wyjść na ulice.

Putin może wtedy zadowolić się mniejszym zwycięstwem, które wciąż jest w jego zasięgu: przed zimą siłą otworzyć połączenie lądowe z Rosji na Krym i do Naddniestrza. Alternatywnie może po prostu usiąść i czekać na ekonomiczną i finansową katastrofę Ukrainy. Podejrzewam, że może kusić go perspektywa wielkiego targu, w ramach którego Rosja pomoże Stanom Zjednoczonym w walce z Państwem Islamskim (ISIS). W zamian za to Rosja dostałaby wolną rękę w „bliskiej zagranicy".

Nie lekceważąc zagrożenia ze strony ISIS, twierdzę, że zachowanie niezależności Ukrainy powinno mieć pierwszeństwo – bez tego sojusz przeciwko ISIS się rozpadnie. Upadek Ukrainy byłby niepowetowaną stratą dla NATO, UE i USA. Zwycięska Rosja stałaby się dużo bardziej wpływowa w Unii i stanowiłaby potencjalne zagrożenie dla państw bałtyckich, w których istnieją duże mniejszości rosyjskie. Zamiast wspierać Ukrainę, NATO musiałoby się bronić na własnej ziemi. To naraziłoby zarówno UE, jak i USA na zagrożenie, którego oba kraje chciałyby uniknąć: bezpośrednią konfrontację zbrojną z Rosją. Unia Europejska stałaby się jeszcze bardziej podzielona i niesterowna. Dlaczego USA i inne państwa NATO pozwalają, by tak się działo?

Argument, który zwycięża zarówno w Europie, jak i w USA, jest taki, że Putin to nie Hitler – dając mu to, czego się racjonalnie domaga, można odwieść go od dalszego używania siły. Jednocześnie sankcje nałożone na Rosję zaczną przynosić efekt i w dłuższej perspektywie będzie się ona musiała wycofać, by zasłużyć na ich zniesienie.

Są to fałszywe nadzieje oparte na fałszywym argumencie niemającym odbicia w rzeczywistości. Putin systematycznie odwołuje się do argumentu siły i jest zdolny zrobić to ponownie, chyba że spotka się ze zdecydowanym oporem. Jeżeli nawet jednak ta hipoteza miałaby się okazać słuszna, byłoby ogromną nieodpowiedzialnością nie przygotować planu B.

Recepta Niemiec ?nie na miejscu

Są dwa kontrargumenty, które są mniej oczywiste, ale przez to jeszcze ważniejsze. Po pierwsze, zachodnie władze ignorują znaczenie tego, co ja nazywam nową Ukrainą, która narodziła się ze skutecznego oporu na Majdanie. Wbrew niektórym często powtarzanym opiniom opór na Majdanie prowadziła śmietanka społeczeństwa obywatelskiego: młodzi ludzie, z których wielu studiowało za granicą i którzy po powrocie nie chcieli pójść ani do rządu, ani do biznesu, ponieważ jeden i drugi napawały ich odrazą. To są przywódcy „nowej Ukrainy", którzy zdecydowanie sprzeciwiają się powrotowi „starej Ukrainy" z jej endemiczną korupcją i nieefektywnym rządem.

Ta nowa Ukraina musi radzić sobie z rosyjską agresją, biurokratycznym oporem zarówno w kraju, jak i za granicą, oraz dezorientacją całego społeczeństwa. Co zaskakuje, ma ona poparcie wielu oligarchów z prezydentem Poroszenką na czele i ogółu społeczeństwa.

Obecnemu nastawieniu Europy do Ukrainy brakuje również zrozumienia, że rosyjski atak na Ukrainę  jest pośrednim atakiem na UE i jej zasady. Powinno być oczywiste, że niewłaściwe jest, by kraj lub związek krajów, które prowadzą wojnę, realizowały politykę fiskalnego zaciskania pasa, tak jak to robią kraje Unii. Wszystkie dostępne środki powinny być włączone do pracy nad wysiłkiem wojennym, nawet jeżeli oznacza to utrzymywanie wysokiego deficytu budżetowego.

Identyfikując niektóre niedostatki obecnego podejścia, spróbuję nakreślić kurs, jaki powinna podjąć Europa. Sankcje przeciwko Rosji są niezbędne, ale to zło konieczne. Mają one negatywny wpływ nie tylko na Rosję, ale również na europejskie gospodarki, w tym Niemcy. Pogłębia to czynniki recesyjne i deflacyjne. Dla odmiany pomoc Ukrainie w obronie przeciwko rosyjskiej agresji miałaby efekt stymulujący nie tylko dla niej, ale również dla Europy. To zasada, która powinna kierować europejskim wsparciem dla Ukrainy.

Niemcy jako główny adwokat odpowiedzialności fiskalnej muszą zrozumieć wewnętrzną sprzeczność, która się w tym kryje. Kanclerz Angela Merkel zachowuje się jak prawdziwa Europejka, jeśli chodzi o zagrożenie, które niesie ze sobą Rosja. Jest najaktywniejszym zwolennikiem sankcji przeciw Rosji i w tej sprawie bardziej niż w jakiejkolwiek innej jest skłonna pójść pod prąd niemieckiej opinii publicznej i interesom biznesowym.

Jednak jeżeli chodzi o fiskalne przykręcenie śruby, potwierdziła niedawno przywiązanie do ortodoksji Bundesbanku – zapewne w reakcji na wyborczy triumf antyeuropejskiej partii Alternatywa dla Niemiec. Pani kanclerz wydaje się nie zdawać sobie sprawy, jak bardzo jest niekonsekwentna. Powinno jej nawet bardziej zależeć na pomocy Ukrainie niż na sankcjach wobec Rosji.

Nowa Ukraina ma polityczną wolę, zarówno żeby bronić Europy przed rosyjską agresją, jak i przeprowadzać radykalne reformy strukturalne. By zachować i wzmocnić tę wolę, Ukraina musi otrzymać stosowne wsparcie od swoich sojuszników. Bez tego wyniki reform okażą się rozczarowujące, a nadzieja zmieni się w desperację.

Najwyższy czas, by członkowie UE obudzili się i zaczęli zachowywać jak kraje pośrednio zaangażowane w wojnę. Lepiej wyjdą, pomagając Ukrainie bronić się samej, niż walcząc we własnym imieniu.

Pomówmy o konkretach. W swoim ostatnim raporcie opublikowanym na początku września MFW oszacował, że w najgorszym scenariuszu Ukraina będzie potrzebowała dodatkowego wsparcia w wysokości 19 mld dol. Od tego czasu warunki jeszcze się pogorszyły. Po ukraińskich wyborach MFW będzie musiał ponownie ocenić swój bazowy scenariusz w konsultacji z ukraińskim rządem. Fundusz powinien zapewnić natychmiastowy zastrzyk gotówki w wysokości przynajmniej 20 mld dol. i obiecać więcej, jeżeli zajdzie taka potrzeba. Partnerzy Ukrainy powinni zapewniać dodatkowe finansowanie uzależnione od wdrażania programu wspieranego przez MFW. Winni to robić na własne ryzyko w zgodzie ze standardowymi praktykami.

Wydawanie pożyczonych funduszy jest kontrolowane na mocy porozumienia pomiędzy MFW a rządem ukraińskim. Cztery miliardy dolarów pójdą na opłacenie zaległości w ukraińskich płatnościach, które nagromadziły się do tej pory; dwa miliardy zostaną przeznaczone na naprawę kopalni węgla na wschodzie kraju, które pozostają pod kontrolą rządu centralnego, dwa kolejne zaś zostaną przekazane na zakup dodatkowego gazu na zimę. Reszta zasili rezerwy walutowe banku centralnego.

Konieczna zamiana obligacji

Nowy pakiet pomocowy powinien  zawierać zamianę długu, która przekształciłaby ukraińskie krótkoterminowe euroobligacje nominowane w twardej walucie (ich łączna wartość to prawie 18 mld dol.) w długoterminowe, mniej ryzykowne papiery. Zmniejszyłoby to obciążenia i obniżyło presję za ryzyko. Uczestnicząc w wymianie, obligatariusze akceptowaliby niższe oprocentowanie i dłużej czekali na swoje pieniądze. Wymiana miałaby charakter dobrowolny i byłaby oparta na rynku, więc nie należy jej mylnie przedstawiać jako niewypłacalność. Obligatariusze uczestniczyliby w niej chętnie, ponieważ nowe, długoterminowe papiery byłyby gwarantowane – ale tylko częściowo – przez USA lub Europę. W podobny sposób USA pomogły Ameryce Łacińskiej wydobywającej się z kryzysu zadłużenia w latach 80. za pomocą tzw. obligacji Brady'ego.

Taka wymiana przyniosłaby kilka ważnych korzyści. Jedna jest taka, że w ciągu najbliższych dwóch kluczowych lat rząd wykorzystywałby znacznie mniej rezerw walutowych, których nie ma w nadmiarze, na spłatę obligatariuszy. Pieniądze te można by wykorzystać na inne pilne potrzeby.

Ograniczając spłatę długów przez Ukrainę w ciągu najbliższych kilku lat, wymiana taka ograniczyłaby również prawdopodobieństwo niewypłacalności kraju, powstrzymała ucieczkę kapitału i zdusiła narastającą panikę bankową. Dzięki temu łatwiej byłoby przekonać właścicieli ukraińskich banków (z których wielu jest z zagranicy) o pilnej potrzebie dofinansowania ich. Banki desperacko potrzebują większej poduszki kapitałowej, jeżeli Ukraina ma uniknąć kryzysu bankowego na wielką skalę, ale akcjonariusze wiedzą, że kryzys zadłużenia może wywołać kryzys bankowy, który zdmuchnie ich kapitał.

I wreszcie, Ukraina utrzyma zaangażowanie obligatariuszy i nie będą oni czekać, aż dostaną 100 centów za dolara, gdy istniejący dług stanie się wymagalny w ciągu kilku lat. To ułatwiłoby Ukrainie ponowne wejście na międzynarodowy rynek obligacji, kiedy kryzys minie.

Państwowa ukraińska firma Naftohaz jest czarną dziurą w budżecie i głównym źródłem korupcji. Naftohaz sprzedaje obecnie gaz gospodarstwom domowym po 47 dol. za 1 tys. m sześc., podczas gdy sam płaci 380 dol. Obecnie ludzie nie są w stanie kontrolować temperatury w swoich mieszkaniach. Radykalna restrukturyzacja całego systemu Naftohazu mogłaby ograniczyć konsumpcję gospodarstw domowych przynajmniej o połowę i całkowicie uniezależnić Ukrainę od rosyjskiego gazu. To wymagałoby jednak obciążenia ludzi rynkowymi cenami za gaz. Pierwszym krokiem byłoby zainstalowanie liczników w mieszkaniach, a drugim dystrybucja subsydiów gotówkowych wśród potrzebujących.

Wola przeprowadzenia tych reform jest zdecydowana zarówno w nowym, jak i przyszłym rządzie, ale zadanie jest niezwykle skomplikowane (jak zdefiniować, kto jest potrzebujący?), a ekspertyzy niewystarczające. Bank Światowy i jego agendy mogłyby zasponsorować zespół przygotowujący projekt, w którym spotkaliby się międzynarodowi i rodzimi eksperci, by przekuć istniejącą wolę polityczną w opłacalne projekty. Początkowe koszty przekroczyłyby 10 mld dol., ale można by je sfinansować z obligacji projektowych wyemitowanych przez Europejski Bank Inwestycyjny, a sam projekt miałby niezwykle wysoką stopę zwrotu.

Dla UE jest również najwyższy czas, by krytycznie przyjrzała się sobie. Coś musi być nie tak z Unią, jeżeli Putin i Rosja mogą być tak skuteczni, nawet jeżeli tylko w perspektywie krótkoterminowej. Unijna biurokracja nie ma już monopolu na władzę i nie bardzo ma być z czego dumna. Europejczycy powinni się bliżej przyjrzeć „nowej Ukrainie". To może im pomóc odzyskać pierwotnego ducha, który doprowadził do stworzenia Unii Europejskiej. UE pomoże sobie, ocalając Ukrainę.

George Soros

23 października 2014

—tłum. TK