Prawo geologiczne, czyli legislacyjny wandalizm

1 stycznia br. weszła w życie ustawa z  9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze, derogując swą poprzedniczkę (i imienniczkę) z 1994 r. Wśród licznych nowych rozwiązań znajdujemy w niej i takie, które zasługują na epitet „rewolucyjne", i to w jego najgorszym możliwym znaczeniu. Do tych ostatnich zaliczyć trzeba w szczególności zamieszczony w dziale III „Koncesje" przepis art. 41 ust. 2, który dla jasności  godzi się tu przytoczyć in extenso: „Stronami postępowań prowadzonych na podstawie niniejszego działu nie są właściciele (użytkownicy wieczyści)   nieruchomości znajdujących się poza granicami projektowanego albo istniejącego obszaru górniczego lub miejscami wykonywania badań geologicznych".  Nieporadność myślowa i językowa, jaką  popisał się tu prawodawca, nie stanowi największej wady unormowania; o wiele cięższe i trudniejsze zaakceptowania są zarówno praktyczne, jak i systemowe skutki tej regulacji   sięgające daleko poza jej zakres przedmiotowy.

Świat do góry nogami

Poprzednia ustawa  nie zajmowała się w ogóle kwestią dostępu do udziału w postępowaniu koncesyjnym.  Stroną takiego postępowania mógł zatem być każdy, kto legitymował się interesem prawnym po myśli ogólnie obowiązującego przepisu art. 28 (w zw. z art. 7-9) k.p.a.

Tak więc, przy rozpatrywaniu wniosków koncesyjnych należało  brać  pod uwagę nie tylko interes właściciela nieruchomości, na której miało się odbywać wydobywanie kopalin, lecz  także  słuszny interes innych stron postępowania, w tym np.   właścicieli nieruchomości położonych w zasięgu ujemnego oddziaływania koncesjonowanej  działalności czy też właścicieli  posesji przyległych do obszaru i terenu górniczego.

Nowa regulacja wywraca ten porządek, zawężając prawo do udziału w postępowaniu koncesyjnym wyłącznie do kręgu właścicieli nieruchomości w granicach obszaru górniczego. Odtąd o dostępie do udziału w postępowaniu nie ma już przesądzać kodeksowe kryterium interesu prawnego.

Właściciele nieruchomości zagrożonych skutkami eksploatacji złóż stracili, przez niefrasobliwość bądź złowieszczy zamysł prawodawcy, ważny instrument ochrony ich słusznego  interesu, który równocześnie stanowił skuteczne narzędzie merytorycznej kontroli decyzji koncesyjnych  w administracyjnym toku instancji  i w postępowaniu sądowo-administracyjnym. Na skutek zastosowanej przez prawodawcę szczególnej regulacji wykluczającej definicja strony zawarta w art. 28 k.p.a. przestaje mieć   zastosowanie uniwersalne, co stanowi groźny wyłom w zwartym dotąd systemie prawa administracyjnego.

Trudno wprost znaleźć określenie dla tak ostentacyjnego zlekceważenia przez ustawodawcę ważnego społecznie interesu szerokiego bądź co bądź kręgu podmiotów przy manifestowanym równocześnie braku poszanowania dla klauzul generalnych prawa administracyjnego, których rolę spełniają  obecnie  – z braku należytej regulacji materialno-prawnej  – przepisy ogólne kodeksu postępowania administracyjnego. Ciśnie się na myśl jedno słowo: w a n d a l i z m.

O szkodliwości cytowanego na wstępie przepisu nie trzeba się obszernie rozwodzić, gdyż jest ona boleśnie oczywista – zarówno dla dotkniętych tą regulacją ofiar niekontrolowanej  już  społecznie praktyki koncesyjnej, jak i dla specjalistów w obszarze   systemu prawa administracyjnego.

Warto jednak postawić publicznie pytanie o przyczyny obojętności oraz bezczynności organów i służb państwa  odpowiedzialnych za jakość stanowionego prawa. Jak mogło dojść do tego, że przywołany na wstępie przepis art. 41 ust. 2 prawa geologicznego i górniczego, mimo swej wyraźnej sprzeczności z zasadami ogólnymi k.p.a., a także z art. 2 i wielu innymi przepisami konstytucji, nie mówiąc już o żenującej ułomności redakcyjnej, mógł przedostać się przez sito weryfikacji w toku  całego procesu  legislacyjnego? Czy  bezceremonialne i raptowne  odebranie tak licznym podmiotom prawa środka obrony ich słusznego  interesu  nie powinno wzbudzić zaniepokojenia i reakcji rzecznika praw obywatelskich, a także innych organów wymienionych w art. 191 konstytucji, z prezydentem Rzeczypospolitej włącznie?  Czym wreszcie wytłumaczyć  milczenie doktryny wobec tego skandalicznego ekscesu legislatorskiego, mimo wywołanych nim dewastujących skutków dla całego systemu prawnego?

Kto tu jest stroną

Czytelnik może słusznie dopatrzyć się w niniejszej wypowiedzi tonu  zdradzającego  emocjonalne zaangażowanie  autora. Otóż, nolens volens, czuję się osobiście przynajmniej w jakimś stopniu współodpowiedzialny za zaistniały problem.   W poprzedniej dekadzie w ramach praktyki adwokackiej prowadziłem sprawę grupy mieszkańców miejscowości C., którzy sprzeciwiali się udzieleniu koncesji na wydobywanie granitu metodą odkrywkową przy użyciu materiałów wybuchowych na działce przylegającej bezpośrednio do ich siedlisk. Już wówczas, a więc jeszcze pod rządem ustawy z 1994 r., zarówno organ koncesyjny, jak i organ odwoławczy (minister środowiska) nie chciały uznać moich klientów za strony postępowania.

Po zaskarżeniu  przez nich decyzji koncesyjnej w administracyjnym toku instancji  postępowanie odwoławcze zostało  umorzone  jako bezprzedmiotowe na tej właśnie podstawie. Wojewódzki sąd administracyjny  podzielił pogląd organów   obu instancji i oddalił skargę moich klientów na decyzję o umorzeniu. Solidarny opór, czy jak kto woli, raczej upór  wymienionych organów ostatecznie przełamał światły wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 października 2006 r. sygn. akt II GSK 146/06. Uwzględniając moją skargę kasacyjną,   NSA wskazał, iż „w rozpoznawanej sprawie zarówno organ rozstrzygający w I instancji (... ), jak i minister środowiska, który umorzył postępowanie odwoławcze jako, jego zdaniem, bezprzedmiotowe, przyjęli błędną zawężającą wykładnię art. 29 k.p.a., uznając, że po formalnej zmianie granic terenu górniczego właściciele nieruchomości, które znalazły się poza tym terenem, tracą legitymację jako strony tego postępowania".  Dalej sąd stwierdził, że „również sąd I instancji aprobował dość bezkrytycznie stanowisko organu odwoławczego, nie biorąc pod uwagę złożonych i wielopodmiotowych skutków  prawnych koncesji na wydobywanie kopalin.

– Ponieważ skutki prawne działalności gospodarczej prowadzonej  na podstawie tych koncesji mogą niekiedy w sposób istotny dotykać interesów osób trzecich, zatem ocena przesłanek materialno-prawnych, które mogą decydować o przyznaniu innym podmiotom niż sam koncesjonariusz praw strony (...),  musi być dokonywana z dołożeniem szczególnej staranności i wnikliwości, czego sąd I instancji w niniejszej sprawie nie uczynił".