Ekonomia

Gratulacje nie dla wszystkich

Polski samorząd potrafi. To cieszy. Niewątpliwie to także powód do gratulowania władzom, a przede wszystkim tym, którzy wybrali dobrych burmistrzów, wójtów i radnych – rozumnych, sprawnych i uczciwych, a przy tym odważnych (a więc nie są to gratulacje dla wszystkich) - pisze Michał Kulesza, profesor UW, partner w Kancelarii Domański Zakrzewski Palinka
Problem jest dosyć złożony, ponieważ mimo powszechnie podkreślanych sukcesów polski samorząd działa w bardzo trudnych warunkach finansowych i prawnych, a także cywilizacyjnych, co rodzi poważne napięcia polityczne i społeczne. O trudnych warunkach finansowych mówi się od dawna: pieniędzy nie wystarcza często na bieżące wydatki, a co tu mówić o inwestycjach czy podejmowaniu nowatorskich przedsięwzięć służących lepszemu zarządzaniu, pełniejszemu zaspokajaniu potrzeb społeczności lokalnych itp.
Słabość finansową polskiego samorządu obnażyła zwłaszcza unikalna skądinąd możliwość pozyskania środków europejskich zarówno z regionalnych programów operacyjnych, jak i z programów sektorowych. Aby bowiem dobrać się do środków unijnych, trzeba wyasygnować własne pieniądze, a tych brakuje. Ale, jak to kiedyś mówiono: Polak potrafi. W najlepsze więc kwitnie inżynieria finansowa, dzięki której udaje się nieraz nalać z próżnego – a tej umiejętności ponoć nie miał nawet sam król Salomon. Ta sytuacja, choć dowodzi przemyślności wielu burmistrzów, bardzo osłabia samorząd, w szczególności zaś jest od lat dowodem na to, iż konstytucyjnie gwarantowana samodzielność polskiego samorządu kończy się tam, gdzie powinna się zaczynać: przy kasie. Ów koniec samodzielności polega m.in. na tym, że gminy i powiaty są systemowo uwikłane w mechanizmy pozyskiwania środków od różnych władz, agencji i funduszy rządowych, tu zaś często działają inne, wyższe priorytety aniżeli te, które widziałaby lokalna społeczność, a nieraz także – przy pozorach obiektywizmu – niestety priorytety polityczne.
[srodtytul]Problem niezrozumienia[/srodtytul] Nie mniej istotne są uwarunkowania prawne. Ze zdumieniem zauważam coraz silniejszy trend w orzecznictwie organów sprawujących nadzór nad samorządem (wojewodów i regionalnych izb obrachunkowych), który polega, w uproszczeniu rzecz biorąc, na tym, że często, i bezzasadnie, uznaje się za bezprawne działania gmin podejmowane na rzecz rozwoju lokalnego, takie jak np. inwestowanie w rozwój bazy szkolnictwa wyższego w mieście, w promocję i rozwój sportu, w rozwój dostępu do Internetu, a to dlatego, że dla takich (i wielu innych podobnych) przedsięwzięć nie ma szczegółowej podstawy ustawowej. Niektóre organy nadzorcze zdają się nie rozumieć różnicy między radami narodowymi a samorządem, żądając szczegółowej podstawy ustawowej tam, gdzie samorząd – na mocy przepisów art. 6 i 7 ustawy o samorządzie gminnym – cieszy się swobodą organizatorską. Artykuł 6 ust. 1 brzmi: „Do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym niezastrzeżone ustawowo na rzecz innych podmiotów”. I dalej – ust. 2: „Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, rozstrzyganie w sprawach, o których mowa w ust. 1, należy do gminy”. To przepis fundamentalny, stanowiący o istocie polskiego samorządu. Negowanie tej swobody organizatorskiej oznacza odrzucenie podstaw ustrojowych Rzeczypospolitej i próbę przywrócenia dawnego porządku, kiedy władze lokalne (rady narodowe) działały w pełnym pionowym podporządkowaniu i w sztywnym gorsecie biurokratycznych przepisów wymyślonych na wszystkie możliwe okazje. Przecież szczegółowa podstawa prawna niezbędna jest jedynie wówczas, gdy władza lokalna stanowi prawo miejscowe lub gdy chce wydać akt władczy (np. decyzję administracyjną)! W pozostałym zakresie wystarcza ogólne upoważnienie ustawy. Przez to podejście mamy coraz więcej bezsensownych ustaw potwierdzających, że „gmina może”, zupełnie niepotrzebnych, ale przecież koniecznych w sytuacji, w której organy nadzoru (a czasem niestety można też znaleźć takie wyroki sądów administracyjnych) negują podstawowe wartości samorządu gminnego. Podobne problemy mają gminy podejmujące złożone przedsięwzięcia organizatorskie i inwestycyjne, które nie zawsze dają się zmieścić w niezbyt pojemnej formule partnerstwa publiczno-prywatnego (PPP) czy w ustawie koncesyjnej. Wtedy aż strach się bać – niektórzy nawet powiadają, że Polska jest jedynym krajem na świecie, w którym PPP jest czteroliterowe: to czwarte „p” ma oznaczać… prokuratora. [wyimek]2478 gmin wiejskich, miejskich i wiejsko-miejskich jest w Polsce[/wyimek] [srodtytul]Skończyć z centralizmem[/srodtytul] Podejmowanie w takich warunkach bardziej złożonych przedsięwzięć inwestycyjnych wymaga dużej odwagi i ostrożności ze strony samorządowców. Uważam, że opisana sytuacja dobrze obrazuje skrajnie niekorzystne uwarunkowania prawne, w jakich dziś musi działać polska gmina, na co z jednej strony składa się niejasne i często skomplikowane prawo, z drugiej zaś – nie do końca uświadomiony system wartości podstawowych, na których opiera się nasz ustrój władz publicznych, z zasadą pomocniczości na czele. Myślę, że głównym tego powodem jest głęboko zakorzeniony w mentalności biurokracji rządowej (ale także w wielu środowiskach politycznych) paradygmat myślenia centralistycznego, czego nie były w stanie zmienić ani nowa konstytucja, ani ustawy ustrojowe będące wyrazem przeprowadzonej w latach 1989 – 1999 transformacji. Podobne trendy widoczne są też w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, który nie wyciąga konsekwencji z czytelnych decentralizacyjnych założeń ustroju i z korporacyjnego charakteru wspólnot samorządowych (art. 15 i 16 konstytucji), traktując je jako elementy składowe ogólnego „systemu zarządzania publicznego”. Być może więc potrzebna jest nowa fala zmian ustawodawczych, która uwzględni w pełni, w różnych dziedzinach zarządzania publicznego, nową pozycję ustrojową samorządu i doprowadzi do tego, że samorząd otrzyma jednoznaczne przesłanie co do swojego statusu i pełnionej roli w organizacji życia zbiorowego. Inaczej Polska nie wykorzysta unikalnej szansy, którą przyniosło ostatnie 20-lecie. Gratulacje dla zwycięzców, bo ich sukces został osiągnięty w bardzo trudnych warunkach. [i]Autor jest jednym z głównych współautorów polskich reform ustrojowych [/i]
Źródło: Rzeczpospolita

REDAKCJA POLECA

NAJNOWSZE Z RP.PL