Rzecz o prawie

Reforma administracji podatkowej: Ministerstwo tajnych posunięć

„Nie ma kontroli w celach prewencyjnych, kontrola ma przynosić wpływy budżetowe” – to fragment notatki ze spotkania przedstawicieli Ministerstwa Finansów i izb skarbowych, która wyciekła do internetu. Wiceminister finansów, szef służby celnej Jacek Kapica (na zdjęciu) nie potwierdził jej autentyczności
Fotorzepa, Krzysztof Skłodowski
Reforma administracji podatkowej zaczyna przypominać tę likwidującą sądy. Znowu ktoś ambitny w kolejnym resorcie próbuje aspirować do roli pioniera we wprowadzaniu „innowacyjnych” rozwiązań – pisze profesor Arkadiusz Bereza.

Ostatnio w mediach zawrzało od publikacji na temat protokołu narady naczelników urzędów skarbowych województwa opolskiego z listopada 2014 r. Przesądzono w niej rezultat większości kontroli, jakie odbędą się w roku podatkowym 2015.

Okazało się bowiem, że nie chodzi tylko o zwiększenie ich liczby, co można jeszcze odebrać jako działanie prewencyjne, czy o przeprowadzanie ich w sytuacjach wskazujących na duże prawdopodobieństwo popełnienia przestępstwa skarbowego, ale o zarysowany z góry cel, jakim ma być wzrost dochodów budżetowych osiągnięty przez nakładanie kar finansowych na przedsiębiorców. Wysoki wynik kontroli negatywnych w urzędzie skarbowym ma natomiast oznaczać zmniejszenie zatrudnienia. Ot, wytyczne jak z innej epoki opatrzone bezprawną sankcją za ich niezrealizowanie.

W resorcie finansów zapomniano więc o podstawowej zasadzie demokratycznego państwa prawa, jaką jest działanie zgodne z prawem powszechnie obowiązującym. Urzędnik skarbowy bowiem stanie przed dylematem: kierować się zasadą legalizmu czy wytycznymi zwierzchników. Aby utrzymać pracę, może będzie musiał wybrać drugie rozwiązanie.

Dobry kontroler to ten, który nałoży karę i domierzy podatek. Dla innych nie ma miejsca w administracji skarbowej. Jeśli w jego okręgu są przedsiębiorcy, którym nie można obiektywnie nic zarzucić, ma pecha. Chyba że przedsiębiorca zapłaci karę finansową dla świętego spokoju, aby kontroler już sobie poszedł i ni e dezorganizował jego działalności. Nie dziwi więc ostra reakcja Związku Przedsiębiorców i Pracodawców, który złożył doniesienie do prokuratury w sprawie sterowanych kontroli. Jeżeli zaleca się takie postępowanie urzędników wobec przedsiębiorców, to równie dobrze może ono dotknąć każdego obywatela. Nie wiem, kto wydaje takie wytyczne: minister, wiceminister czy niższy rangą urzędnik kreujący politykę skarbową w imieniu zwierzchników. Pozostaje to wiedzą tajemną resortu finansów.

Decydenci śpią spokojnie

Niezwykle smutny obraz. Urzędnicy Ministerstwa Finansów znajdują czas na tworzenie prawa powielaczowego, zamiast poświęcić go lepszej sprawie: uproszczeniu lub doprecyzowaniu przepisów prawa podatkowego i stworzeniu „tarczy podatkowej" dla naszego kraju. To okazuje się zbyt trudne, podobnie jak wielokrotnie sygnalizowany przez Krajową Radę Radców Prawnych problem dotyczący VAT od usług pro bono świadczonych przez radców prawnych osobom potrzebującym pomocy prawnej, na którą ich nie stać.

Chcąc przykryć kompromitację z kontrolami, pan minister zaprosił przedsiębiorców na spotkanie i obiecał nawet wsparcie dla prezydenckiego projektu zmiany w ordynacji podatkowej i wprowadzenia zasady, że „niedające się usunąć wątpliwości co do treści przepisów prawa podatkowego rozstrzyga się na korzyść podatnika". Cóż jednak z tego, skoro urzędnik skarbowy na etapie prowadzonego przez siebie postępowania takich wątpliwości nie będzie miał – ku zadowoleniu zwierzchników, chociaż przepisy są jak ser szwajcarski.

Zakładamy nadal, że minister finansów, wykonując swoje ustawowe zadania, będzie stał na straży innych przepisów konstytucji dotyczących praw obywatelskich. Trudno w to jednak uwierzyć, tym bardziej że ostatnio postanowił w sposób sobie właściwy osiągnąć kolejny cel, a mianowicie zreformować administrację podatkową, która w mojej ocenie – jako obywatela – funkcjonuje całkiem przyzwoicie. Postanowiono od 1 kwietnia 2015 r. przekształcić izby skarbowe i podległe im urzędy skarbowe w jedną jednostkę budżetową. Funkcję kierownika jednostki ma pełnić dyrektor izby, a pracodawcy wszystkich urzędników z terenu województwa – izba skarbowa. Jednocześnie naczelnicy urzędów skarbowych i dyrektorzy izb skarbowych pozostaną organami I i II instancji w postępowaniach podatkowych. Konstrukcja ta jest niebezpieczna dla dwuinstancyjności postępowania podatkowego zapewniającego obywatelom bezstronne rozpoznanie sprawy przez dwie niezależne instancje. Ta drobnostka nie spędza jednak snu z powiek decydentom w resorcie finansów. To niepokojące, bo uwagi dotyczące zagrożenia konstytucyjności takich rozwiązań płynęły nie tylko od Krajowej Rady Radców Prawnych, ale także Krajowej Rady Sądownictwa i Pracodawców Rzeczypospolitej Polskiej.

Przy okazji postanowiono „zreformować" obsługę prawną aparatu skarbowego, m.in. przez weryfikację radców prawnych zatrudnionych w organach podatkowych. Spowodowało to ostrą reakcję KRRP i to nie tylko z powodu projektowanego statusu tych radców, ale przede wszystkim z powodu sposobu wprowadzania reformy opartego na tajemnych wytycznych, kuluarowo podejmowanych decyzjach w nieokreślonym bliżej czasie i przez nieokreślone osoby – co jest niedopuszczalne w administracji publicznej. Oznacza to pozbawienie realnej obsługi prawnej urzędów skarbowych, co się niekorzystnie odbije na prowadzeniu postępowań wobec podatników, czyli obywateli. Reforma ta wprowadzona jest według zasad, które nijak się mają do uzasadnienia ustawy zmieniającej. To musi budzić zaniepokojenie, zwłaszcza że resort jest przyzwyczajony działać za pomocą okólników, instrukcji, zaleceń i wytycznych. Historia więc się powtarza.

Czy będzie prima aprilis

Mimo że ustawa z 15 stycznia 2015 r. o zmianie ustawy o Służbie Celnej, ustawy o urzędach i izbach skarbowych oraz niektórych innych ustaw (DzU z 2015, poz. 211) wchodzi w życie 1 kwietnia 2015 r., jeszcze niedawno nie było wiadomo, czy zdaniem resortu finansów są konieczne komórki obsługi prawnej w urzędach skarbowych. Założeniem reformy jest zwiększenie efektywności wykorzystania posiadanych zasobów kadrowych i rzeczowych oraz podniesienie sprawności działania administracji podatkowej. Realizacja tego postulatu przypomina nieco uzasadnienie i realizację rozporządzenia ministra sprawiedliwości dotyczącego zniesienia niektórych sądów rejonowych, którego los jest wszystkim znany. Znowu ktoś niezwykle ambitny w kolejnym resorcie chce aspirować do roli pioniera we wprowadzaniu „innowacyjnych" rozwiązań.

Konsekwencje reformy mogą być bardzo poważne, w szczególności z punktu widzenia legalizmu działania administracji. Początkowo odczują to radcy prawni, gdyż w urzędach skarbowych zostaje jednak zlikwidowana obsługa prawna. Wydawałoby się, że przystępując do takiej reformy, delikatnie rzecz ujmując kontrowersyjnej, resort finansów ma jej wizję. Jednakże w listopadzie jeszcze nie wiedział, jak będzie wyglądała obsługa prawna (tak wynika z protokołu słynnej narady w Opolu), w lutym nie był pewny (w trakcie spotkania z przedstawicielami KRRP), a ostatecznie dopiero zarządzeniem nr 15 ministra finansów z 5 marca 2015 r. wprowadził komórkę obsługi prawnej, ale jedynie w izbach skarbowych. Tym samym urząd skarbowy, rozstrzygając ważne sprawy, będzie mógł skorzystać z działającej z doskoku obsługi prawnej izby skarbowej. Nie będzie już opinii radców prawnych na tym szczeblu, które – chociaż niewiążące dla podejmującego decyzję – pozwalały mu wszechstronnie ocenić sprawę. Będą natomiast wytyczne, instrukcje, a także coraz większa grupa decyzji podatkowych uchylanych przez sądy administracyjne.

Konsekwencje poniesie przede wszystkim podatnik przedsiębiorca, gdy zostanie zniszczony na podstawie okólników i instrukcji, a potem również wszyscy obywatele płacąc – a zdarzają się spore kwoty – odszkodowania ze środków Skarbu Państwa. Tak wprowadzona reforma nie służy interesowi publicznemu ani interesowi podatnika.

Ktoś ogłuchł

Również poczynania wobec radców prawnych dotychczas zatrudnionych w urzędach skarbowych mogą się stać podstawą kolejnych roszczeń. Wbrew założeniom przyjętym w uzasadnieniu ustawy zmusza się ich do rezygnacji z zatrudnienia na niewielkiej części etatu w urzędach skarbowych, wskazując na nowe zasady wprowadzenia reformy oparte na deklaracji pracy na wyłączność dla aparatu skarbowego, np. przez jeden dzień. Nikt natomiast się nie zastanawia nad możliwością konfliktu interesów w aparacie skarbowym samych radców prawnych organów różnych instancji, nad konsekwencjami obchodzenia prawa pracy oraz zignorowania wynikających z ustawy o radcach prawnych zasad wykonywania zawodu. Oznacza to, że ktoś stracił słuch na podnoszone argumenty, zwłaszcza gdy wskazują one na przepisy prawa powszechnie obowiązującego.

Być może resort finansów zyska chwilowo określone przychody budżetowe przez odpowiednio zaplanowane i realizowane kontrole oraz ograniczenie liczby radców prawnych, dzięki czemu nikt już nie uzmysłowi urzędnikowi, że określone działanie jest niezgodne z prawem.

Szkoda, że straci na tym również obywatel. Szkoda, że straci i Skarb Państwa, gdyż zmieniająca się rzeczywistość i coraz bardziej zawiłe przepisy zmuszają do zapewnienia organom fachowej pomocy prawnej. Dotyczy to nie tylko doświadczonych radców prawnych (żal, gdy znajdą się po przeciwnej strony w sali sądowej), ale także młodych adeptów, którzy przed egzaminem marzą o wykonywaniu zawodu zaufania publicznego, a po jego zdaniu odczuwają tylko zawód życiowy.

Jeżeli tak będzie, gdy spełni się przedstawiony scenariusz reformy aparatu skarbowego, powinna za tym iść pełna odpowiedzialność nie tylko urzędnicza osób, które ją przygotowały i wdrożyły, ale i polityczna.

Autor jest dr. hab. prof. nadzw. UMCS w Lublinie, wiceprezesem KRRP

Źródło: Rzeczpospolita

REDAKCJA POLECA

NAJNOWSZE Z RP.PL