Jakie zachowania urzędnika mogą być uznane za niegodne

Jednym z podstawowych obowiązków członka korpusu służby cywilnej jest godne zachowywanie się w służbie oraz poza nią. Tak wynika z art. 76 ust. 1 pkt 7 ustawy o służbie cywilnej (dalej usc). Przepis ten wymienia także inne obowiązki osób zatrudnionych w służbie cywilnej, takie jak:

- przestrzeganie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i innych przepisów prawa;

- chronienie interesów państwa oraz prawa człowieka i obywatela;

- racjonalne gospodarowanie środkami publicznymi;

- rzetelne i bezstronne, sprawne i terminowe wykonywanie powierzonych zadań;

- dochowywanie tajemnicy ustawowo chronionej;

- rozwijanie wiedzy zawodowej.

W porównaniu z powyższymi obowiązkami, godne zachowanie ma jednak charakter szczególny. Jego zakres oddziaływania wykracza, bowiem poza normalny zakres stosunku pracy – obowiązuje również poza miejscem jej wykonywania. Oznacza to, że rola członków korpusu służby cywilnej w administracji publicznej jest czymś więcej niż tylko świadczeniem pracy (>patrz ramka).

Brak definicji

Pojęcie godnego zachowania w doktrynie nie jest jednoznacznie zdefiniowane. Jednak jak stwierdził Sąd Apelacyjny w Szczecinie w wyroku z 11 grudnia 2012 r. (III APo 5/12) należy uznać, że ustawodawca posługując się tym pojęciem miał na myśli wszelkie zachowania członka korpusu służby cywilnej, które negatywnie wpływają na wizerunek służby cywilnej, jej postrzeganie przez społeczeństwo.

Pewną pomocą w rozumieniu tego terminu może być też jego doprecyzowanie w § 14 zarządzenia nr 70 prezesa Rady Ministrów z 6 października 2011 r. w sprawie wytycznych w zakresie przestrzegania zasad służby cywilnej oraz w sprawie etyki korpusu służby cywilnej (MP nr 93, poz. 953). Zgodnie z tym przepisem zasada godnego zachowania polega w szczególności na:

- wykonywaniu pracy z respektem dla reguł współżycia społecznego i kultury osobistej, poszanowania godności innych osób, w tym podwładnych, kolegów i przełożonych;

- życzliwości wobec ludzi i zapobieganiu powstawaniu konfliktów w pracy, w relacjach z obywatelami oraz współpracownikami;

- właściwym zachowaniu się również poza pracą, unikaniu niepożądanych zachowań mających negatywny wpływ na wizerunek państwa, służby cywilnej i urzędu.

Jak przypomniał Sąd Apelacyjny w Szczecinie w cytowanym wyżej wyroku, w literaturze, jako przykłady naruszenia omawianego obowiązku wskazuje się między innymi: formułowanie niepochlebnych opinii dotyczących służby cywilnej lub urzędu, lekceważący stosunek do instytucji państwowych lub samorządowych, niestosowne zachowanie się członka korpusu służby cywilnej w miejscu swego zamieszkania, nadużywanie alkoholu, znęcanie się nad członkami rodziny. W tym kontekście wymienia się również (por. A. Leja „Skutki utraty nieposzlakowanej opinii versus niegodne zachowanie w służbie oraz poza nią na przykładzie urzędnika służby cywilnej" – Roczniki administracji i prawa. Rok XIII): brak lojalności zawodowej, skłonność do gier hazardowych lub do skandali obyczajowych, a także seksoholizm, nadużywanie narkotyków, innych używek oraz hulaszczy tryb życia, awanturnictwo, kontakty biznesowe lub towarzyskie ze środowiskiem przestępczym, niewywiązywanie się z obowiązku alimentowania dzieci mimo posiadania możliwości płatniczych ( por. też H. Szewczyk, Stosunki pracy w służbie cywilnej – Wolters Kluwer Polska oraz T. Liszcz „Nabór do służby cywilnej po nowelizacji ustawy" - Kontrola Państwowa 2006, nr 1).

Chodzi więc o zachowania o silnym ładunku negatywnych emocji, powszechnie nieakceptowane społecznie. Bo choć ingerencja w życie prywatne członka korpus sc nie powinna być nadmierna, to jednak jego obowiązkiem jest unikanie niepożądanych zachowań obniżających prestiż i znaczenie służby publicznej.

Odpowiedzialność dyscyplinarna

Ocena, czy określone zachowanie członka korpusu służby cywilnej stanowić będzie naruszenie określonego w art. 76 usc obowiązku należy do dyrektora generalnego urzędu. Jeśli zatem uzna on, że członek korpusu sc swoim zachowaniem nadwyrężył pozytywny wizerunek urzędu i całej służby cywilnej (czyli, że jego zachowanie stanowiło naruszenie obowiązków członka korpusu sc), może zainicjować wobec niego postępowanie dyscyplinarne zgłaszając sprawę do rzecznika dyscyplinarnego.

Ważne

Za naruszenie obowiązku godnego zachowania się w służbie oraz poza nią, tak jak za naruszenie każdego innego obowiązku członka korpusu sc, osoba zatrudniona w tej służbie może zostać pociągnięta do odpowiedzialności dyscyplinarnej i ukarana jedną z kar przewidzianych w art. 114 ustawie o sc.

Dyrektor generalny, w ocenie zachowania członka korpusu sc, nie jest niczym związany. Nie oznacza to jednak całkowitej dowolności. Jak stwierdził Sąd Apelacyjny w Szczecinie w wyroku z 11 grudnia 2012 r. (III APo 5/12) obowiązki członków korpusu służby cywilnej, określone w art. 76 ust. 1 ustawie o służbie cywilnej, w większości zawierają się w kategorii klauzul generalnych – norm ogólnych, świadomie niedoprecyzowanych, których ocenę konkretnego stanu faktycznego powierza się podmiotowi przestrzegającemu prawo lub organowi stosującemu prawo.

Nie oznacza to jednak dowolności w kreowaniu zarzutów. Istota klauzuli generalnej wyraża się w tym, że daje ona możliwość podejmowania decyzji, powołując się na indywidualną ocenę sytuacji występującej w danym przypadku lub na podstawie pozaprawnych zasad postępowania. Wobec powyższego ocena, czy dane zachowanie członka korpusu służby cywilnej lub jego zaniechanie może być uznane za przekroczenie określonych obowiązków, nie może być dokonywana w oderwaniu od konkretnej sytuacji. A zatem każde jego naruszenie należy rozpatrywać indywidualnie, uwzględniając tło wydarzeń i towarzyszące im okoliczności.

Zdaniem SA w Szczecinie przypisanie odpowiedzialności dyscyplinarnej o charakterze deliktowym nie może opierać się na uprawdopodobnieniu, ale musi wynikać z wykazanych w sposób niezbity i niebudzący jakichkolwiek wątpliwości faktów, które oczywiście dowodzą o naruszeniu obowiązków członka korpusu.

Przykład

Pracownik służby cywilnej domagając się informacji od dyrektora generalnego o postępowaniach dyscyplinarnych toczących się w urzędzie kierował w stosunku do swojego przełożonego wypowiedzi w sposób agresywny, podniesionym tonem, które miały go zastraszyć. Temu samemu celowi służyć miały też wypowiedzi typu „założę panu sprawę karną, jeśli pan nie udzieli mi wyjaśnień, „jutro idę do prokuratury okręgowej i spotkamy się w prokuraturze", „wiem o panu wszystko" itp. Incydent miał miejsce w obecności innych pracowników urzędu, którzy byli tymi wypowiedziami, jak później zeznali, zgorszeni. Zachowanie to uznane zostało za naruszenie „godnego zachowania", za co w komisja dyscyplinarna ukarała pracownika naganą. Pracownik odwołał się od tej kary, jednak sąd, do którego sprawa w końcu trafiła uznał, że pracownik służby cywilnej może wyrażać opinie o swoim zakładzie pracy, czy przełożonym, winien to jednak czynić w sposób stosowny. Niedopuszczalne jest wyrażanie dezaprobaty dla kierownika zakładu pracy w sposób agresywny, w obraźliwych słowach. Takie zachowanie stanowi naruszenie obowiązków członka korpusu służby cywilnej i winno skutkować, co najmniej zastosowaniem jednej z kar dyscyplinarnych, przewidzianych w ustawie o służbie cywilnej.

Utrata nieposzlakowanej opinii

Skutkiem naruszenia obowiązku godnego zachowywania się członka korpusu sc w służbie oraz poza nią może być także utrata przez niego nieposzlakowanej opinii, co spowodować może, niezależnie od ewentualnych innych przyczyn, konieczność rozwiązania z nim stosunku pracy także i z tego powodu. Jak uznał, bowiem SN w wyroku z 28 sierpnia 2013 r. (I PK 59/13, Legalis830617), utrata przez członka korpusu sc nieposzlakowanej opinii stanowi niewątpliwie uzasadnioną przyczynę wypowiedzenia umowy o pracę w rozumieniu art. 45 § 1 kodeksu pracy. W przypadku natomiast urzędnika służby cywilnej, a więc osoby zatrudnionej na podstawie mianowania, utrata nieposzlakowanej opinii stanowi przesłankę obligatoryjnego rozwiązania z nim stosunku pracy z zachowaniem trzymiesięcznego okresu wypowiedzenia (art. 71 ust.1 pkt 3 usc).

podstawa prawna: art. 71 ust.1 pkt 3, art. 76 ust. 1 pkt 7, art. 113 ustawy z 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej stawa o służbie cywilnej (tekst jedn. DzU z 2017 r. poz. 1889)

Powszechny szacunek, zaufanie

Osoba piastująca funkcję publiczną musi cechować się autorytetem moralnym i zawodowym, tak, aby mogła w oczach społeczeństwa zasługiwać na powszechny szacunek (poradnik Departamentu Służby Cywilnej KPRM – „Sposób prowadzenia postępowania wyjaśniającego i dyscyplinarnego w służbie cywilnej") i zważać na to, aby swym postępowaniem umacniać powagę i zaufanie do swego stanowiska i urzędu nie tylko przy wypełnianiu obowiązków zawodowych, lecz także w życiu społecznym i prywatnym (por. prof. K. Rączka Ustawa o służbie cywilnej Komentarz LexisNexis 2010 r.).

Czy pierwszą karą musi być upomnienie?

- Pracownik służby cywilnej nadużywał alkoholu w trakcie pikniku zorganizowanego przez urząd. Uznane to zostało za naruszenie obowiązku godnego zachowania i został on ukarany naganą. Zdaniem pracownika zdarzyło się to po raz pierwszy, dlatego powinien dostać tylko upomnienie. Czy ma rację?

Nie. O rodzaju kary decyduje komisja dyscyplinarna, która po przeprowadzeniu postępowania dyscyplinarnego wydaje określone orzeczenie. Zgodnie z § 31 rozporządzenia w sprawie postępowania wyjaśniającego i postępowania dyscyplinarnego w służbie cywilnej może to być orzeczenie o:

• uniewinnieniu obwinionego od zarzucanego mu czynu stanowiącego naruszenie obowiązków członka korpusu służby cywilnej;

• uznaniu obwinionego za winnego popełnienia czynu stanowiącego naruszenie obowiązków członka korpusu służby cywilnej i wymierzeniu jednej z kar dyscyplinarnych;

• umorzeniu postępowania dyscyplinarnego.

W katalogu sankcji wymienionych w art.114 ustawy o służbie cywilnej (usc), najlżejszą jest kara upomnienia a najcięższą kara wydalenia ze służby cywilnej (w przypadku urzędników sc) czy wydalenia z pracy w urzędzie (w przypadku pracowników sc i osób zajmujących wyższe stanowiska w służbie cywilnej). Orzekając karę, komisja dyscyplinarna ma obowiązek wziąć pod uwagę stopień winy i rodzaj czynu stanowiącego naruszenie obowiązków członka korpusu służby cywilnej, jego skutki oraz zachowanie się obwinionego przed popełnieniem czynu stanowiącego naruszenie obowiązków członka korpusu służby cywilnej i po jego popełnieniu. Tak wynika z § 31 cytowanego wyżej rozporządzenia.

Obowiązek stosowania się przy wymierzaniu kary do zasady adekwatności i zasady stopniowalności pośrednio wynika też z uszeregowania w art. 114 usc kar dyscyplinarnych od najłagodniejszej do najsurowszej. Pierwsza z tych zasad nakazuje, aby orzekana kara była współmierna do ciężaru przewinienia (naruszenia obowiązków) członka korpusu sc. Druga, aby przy orzekaniu preferować o ile to możliwe kary łagodniejsze, jeśli nie ucierpi przy tym zasada adekwatności. Pracownik, który uważa ze komisja złamała opisane tu zasady i wymierzyła mu sankcje niewspółmierną do jego zachowania (lub zaniechania) może się od zastosowanej kary odwołać: najpierw do Wyższej Komisji Dyscyplinarnej a później do sądu.

podstawa prawna: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z 9 kwietnia 2009 r. w sprawie postępowania wyjaśniającego i postępowania dyscyplinarnego w służbie cywilnej (DzU nr 60, poz. 493)