Rząd 15 grudnia ogłosił Narodowy Program Szczepień przeciw Covid-19. W dokumencie tym znalazło się ogólne stwierdzenie, że „planowane jest stworzenie funduszu kompensacyjnego dla osób, u których wystąpią niepożądane odczyny poszczepienne (NOP). Z deklaracji tej nie wynika więc, na jakich zasadach, w jakim zakresie, w jakim trybie i kto będzie „kompensował" ewentualne szkody wywołane szczepień przeciwko Covid-19.

Czytaj także: Ryzyko szczepień rząd bierze na siebie

Wcześniej, w komunikacie z 2 grudnia 2020 r., prezes polskiego Urzędu Rejestracji Produktów Leczniczych Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych poinformował, że szczepionki firm Pfizer (BNT162b2) oraz Moderna (mRNA1273) poddane zostały ocenie Europejskiej Agencji Leków". Z oficjalnie przekazywanych wiadomości wynika, że Szwajcaria nie zdecydowała się na zakup tych szczepionek z uwagi na szybkość ich przygotowania i wiążące się z tym niewyjaśnione do końca wątpliwości co do skuteczności i możliwości negatywnych działań. Jednocześnie w doniesieniach prasowych znajdujemy informację, jakoby w umowie zawartej przez Komisję Europejską z koncernami produkującymi szczepionki przeciw Covid-19 znalazły się klauzule o zwolnieniu od odpowiedzialności cywilnej producentów za ewentualne niekorzystne działania ich produktu (Reuters, depesza z 22 września).

KE a nie Skarb Państwa

W tej sytuacji nie trzeba być antyszczepionkowcem, aby postawić pytanie, kto i na jakich zasadach może ponosić aktualnie odpowiedzialność cywilną za ewentualne niepożądane skutki uboczne bliskiego już, powszechnego aplikowania szczepionek w Polsce.

Po pierwsze, odpowiedzialność taką może ponieść podmiot, który podjął decyzję o dopuszczeniu w Polsce do obrotu tych szczepionek. Co do zasady zgodnie z przepisami ustawy z 18 marca 2011 r. o Urzędzie Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych (tekst jedn. Dz.U. 2020 r., poz. 836) decyzję o dopuszczeniu do obrotu leczniczego w Polsce wydaje prezes tego Urzędu. Jednakże w przypadku szczepionek na Covid-19 wdrożona została tzw. procedura scentralizowana oparta o unijne rozporządzenie nr 726/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z 31 marca 2004. Polega ona na dopuszczeniu produktów leczniczych do obrotu na terenie wszystkich krajów Unii Europejskiej bezpośrednio na mocy decyzji Komisji Europejskiej, po uprzednim rozpatrzeniu wniosku przez Europejską Agencję Leków. Tym samym to Komisja, a nie polski Skarb Państwa, byłaby ewentualnie odpowiedzialna, jeśli podjęta przez nią decyzja w sprawie dopuszczenia którejś ze szczepionek do obrotu byłaby niezgodna z prawem unijnym (co nie jest wykluczone z uwagi chociażby na pośpiech w pracach) i spowodowała szkodę. Sądem właściwym byłby w związku z tym Sąd Unii Europejskiej.

Nie oznacza to jednak całkowitego braku odpowiedzialności polskiego Skarbu Państwa za ewentualne skutki uboczne szczepionki przeciwko COVID-19. Taką podstawą może być art. 417(2) kodeksu cywilnego statuujący odpowiedzialność Skarbu Państwa na zasadzie słuszności. Przepis ten stanowi, że jeżeli przez zgodne z prawem wykonywanie władzy publicznej została wyrządzona szkoda na osobie, poszkodowany może żądać całkowitego lub częściowego jej naprawienia oraz zadośćuczynienia pieniężnego za doznaną krzywdę, gdy okoliczności, a zwłaszcza niezdolność poszkodowanego do pracy lub jego ciężkie położenie materialne, wskazują, że wymagają tego względy słuszności. Odnosi się on zatem do władczych działań państwa, tzw. strefy imperium.

W orzecznictwie sądowym nie budzi wątpliwości możliwość dochodzenia odszkodowania w oparciu o art. 4172 k.c. w przypadku skutków szczepień obowiązkowych jako szkody wyrządzonej wykonywaniem władzy publicznej (tak przyjął Sąd Najwyższy w uchwale całego składu Izby Cywilnej z 15 lutego 1971 r. (sygn. III CZP 33/70).

Zwalczanie epidemii

A co ze szczepionkami zalecanymi przez władze publiczne, choć nie przymusowymi, taką jak szczepionka przeciwko Covid-19?

Również w tym przypadku powołany przepis winien mieć zastosowanie, zważywszy na fakt, że zalecenia te płyną z konstytucyjnego obowiązku państwa zwalczania chorób epidemicznych (art. 68 ust. 4 konstytucji). Planowane masowe szczepienia w Polsce są jednym z wielu działań władzy publicznej podejmowanych po ogłoszeniu rozporządzeniem ministra zdrowia z 20 marca 2020 r. obowiązywania w Polsce stanu epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Podstawą wydania tego rozporządzenia jest ustawa z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (tekst jedn. Dz.U. 2020 r., poz. 1845). W ustawie przewidziano, jako jeden ze środków zwalczania epidemii, wprowadzenie szczepień ochronnych, które mogą być obowiązkowe, albo – jak je określono w art. 19 – „zalecane". W art. 21 ustawy uregulowano procedurę obowiązującą w razie rozpoznania lub podejrzenia wystąpienia niepożądanego odczynu poszczepiennego. Przesądzono też, że koszty świadczeń zdrowotnych, udzielanych z związku z leczeniem niepożądanego odczynu poszczepiennego, finansowane są ze środków publicznych.

Nie można przy tym zapominać, że szczepienia są przyjmowane także w interesie całego społeczeństwa, nie tylko indywidualnym.

Trzeba też wskazać, że, jak wynika z deklaracji rządowych zawartych w Narodowym Programie Szczepień przeciw Covid-19, aplikacja szczepionki ma wpływać na konkretną sytuację prawną jednostki, kształtując jej prawa i obowiązki. Ma zostać ukształtowany „status osób zaszczepionych", które „będą mogły bez dodatkowych testów korzystać z usług zdrowotnych w publicznej służbie zdrowia, a także nie będą uwzględniane w limitach dotyczących spotkań towarzyskich. Nie będzie także potrzeby odbywania kwarantanny przez zaszczepionych w wypadku kontaktu z osobą zakażoną koronawirusem".

Jeśli chodzi zaś o możliwy zakres i wysokość odszkodowania, to należy podkreślić, że przepis art. 417[2] k.c. zawiera regulację prawną odpowiedzialności za szkodę wyrządzoną takim wykonywaniem władzy publicznej, któremu nie można przypisać cechy bezprawności (są to tzw. szkody legalne). Tym się tłumaczy, że generalnie ogranicza on możliwość naprawienia szkody tylko do szkód poniesionych na osobie (zwłaszcza zdrowiu); nie daje więc podstaw do dochodzenia pokrycia szkód natury majątkowej (np. utraty dochodów). Dodać przy tym trzeba, że przyznane na podstawie art. 417[2] k.c. odszkodowanie z tytułu szkody niemajątkowej może dotyczyć całości odniesionego uszczerbku, może jednak zostać ograniczone tylko do pokrycia części tej szkody. W związku z tym szczególnie ważne są przesłanki, jakimi powinien kierować się sąd przy przyznawaniu odszkodowania. Zostały one trafnie sformułowane w wyroku Sądu Apelacyjnego w Łodzi z 25 czerwca 2014 r. (sygn. I ACa 1613/13). Sąd ten wskazał, że celem omawianej regulacji jest łagodzenie szczególnie dotkliwych następstw wyrządzenia szkody, których usunięcie na podstawie ogólnych przepisów nie jest możliwe, a za przyznaniem odszkodowania przemawiają względy słuszności. Przy orzekaniu należy z jednej strony ocenić sytuację, w jakiej doszło do wyrządzenia szkody, motywy podejmowanego działania, rodzaj i znaczenie chronionego interesu, z drugiej zaś okoliczności dotyczące osoby poszkodowanego, czyli jego sytuację majątkową, rodzinną, wagę i rozmiar uszczerbku oraz utratę bądź ograniczenie zdolności do pracy.

To nie jest pierwszy raz

Warto w tym miejscu przypomnieć ideę wprowadzenia specjalnych procedur związanych z dochodzeniem roszczeń za uboczne skutki szczepień, postulowaną już szereg lat temu m.in. przez prof. Mirosława Nesterowicza, a od wielu lat stosowaną w wielu innych państwach. Co prawda w 2017 r. powstał w Ministerstwie Zdrowia projekt powołania Funduszu Kompensacyjnego w tym zakresie, razem z propozycją odpowiedniej procedury, ale do tej pory nie nabrał konkretów prawodawczych. W naszym przekonaniu istnienie takich regulacji z całą pewnością zwiększyłoby zaufanie do systemu szczepień w Polsce, zwłaszcza że budowanie tego zaufania jest także zadaniem państwa. Ogłoszona więc właśnie przez rząd deklaracja o stworzeniu Funduszu Kompensacyjnego cieszy, choć jej ogólnikowość każe podchodzić do niej z ograniczonym zaufaniem, mając zwłaszcza w pamięci los poprzedniego projektu dotyczącego Funduszu Kompensacyjnego z 2017 r.

Na końcu warto podkreślić, że odpowiedzialność Skarbu Państwa oparta na podstawie art. 417[2] k.c. nie wyłącza odpowiedzialności odszkodowawczej na zasadach ogólnych (art. 415 k.c.) od podmiotu prawa cywilnego, w obrębie którego dokonuje się szczepień. Warunkiem przyznania odszkodowania będzie tu wykazanie, że szkoda jest następstwem zaniedbań w przechowywaniu szczepionki lub niewłaściwego wykonania szczepienia. Trzeba przy tym dodać, że odszkodowanie przyznane na podstawie art. 415 k.c. jest odszkodowaniem pełnym, które – w odróżnieniu od art. 417[2] k.c. – powinno wyrównywać całość uszczerbku poniesionego przez poszkodowanego zarówno natury majątkowej, jak i niemajątkowej. Jak się przy tym wydaje, może tu w grę wchodzić także odpowiedzialność Skarbu Państwa, jeśli poszkodowany wykaże, że poniesiona przez niego szkoda była także wynikiem braku właściwego nadzoru nad organizacją i przebiegiem szczepień. Wówczas będziemy mieć do czynienia z odpowiedzialnością solidarną obu tych podmiotów (art.441 k.c.).

Jan Górski jest adwokatem specjalizującym się m.in. w sprawach odszkodowawczych i prawie nieruchomości

Michał Górski jest doktorem i adwokatem specjalizującym się m.in. w prawach człowieka i prawie nieruchomości