Trybunał Konstytucyjny może badać prawo UE, bo opiera się ono na ratyfikowanych umowach międzynarodowych. Nie przeszkadza temu fakt, że prawo to rości sobie uprawnienie do autonomii w kontroli jego norm.
Skarga i pytanie
Kognicja TK do badania prawa UE jest przez wielu prawników podważana. Z ust prominentnych sędziów SN słyszymy wręcz, że TK nie ma tu nic do powiedzenia. Takie stanowisko jest błędne już w świetle art. 188 pkt 1 konstytucji. Na jego podstawie TK ma wprost uprawnienie do orzekania w sprawie konstytucyjności ratyfikowanych umów międzynarodowych, jakimi są traktaty unijne. Wątpliwość może powstać jedynie w przypadku prawa pochodnego UE, gdyż art. 188 konstytucji nie wymienia go jako przedmiotu trybunalskiej kontroli. Warto jednak przypomnieć, że sam TK dopuścił taką kontrolę w jednym z trybów kontroli indywidualnej – w drodze skargi konstytucyjnej. Wskazał, że: „Przedmiotem skargi konstytucyjnej może być ustawa lub inny akt normatywny". Podkreślił, że takim aktem może być akt prawa pochodnego UE (SK 45/09).
Czytaj też:
TK nie wypowiedział się jeszcze o możliwości kontroli prawa pochodnego UE w drugim z trybów kontroli indywidualnej, tj. w odpowiedzi na pytanie prawne sądu. Z kolei w doktrynie stanowiska są różne. Słuszne wydaje się jednak to przychylne trybunalskiej kognicji. Skoro zgodnie z art. 193 konstytucji „każdy sąd może przedstawić TK pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem", to zawężenie przedmiotu pytań prawnych do aktów wymienionych w art. 188 konstytucji byłoby błędne. Zwłaszcza gdyby przepisy prawa UE nie zapewniały ochrony porównywalnej z konstytucyjną.
Abstrakcyjny charakter
Kontrola prawa pochodnego UE w drodze skargi konstytucyjnej i pytania prawnego ma jednak wielką wadę: jest działaniem zindywidualizowanym. I choć teoretycznie jej skutki mogą mieć charakter erga omnes ze względu na moc powszechnie obowiązująca orzeczeń TK (art. 190 ust. 1 konstytucji), to na znaczenie tych dwóch form kontroli dla systemu prawa źle wpływa ograniczona możliwość jej inicjowania. Stąd pożądane byłoby badanie prawa pochodnego UE przez TK w trybie kontroli abstrakcyjnej.
Dotychczas możliwość taka nie była oceniana jednoznacznie. TK w uzasadnieniu wyroku o sygn. K 18/04 potwierdził, że państwa UE mają prawo do oceny, czy organy unijne, wydając określony akt, działały w ramach kompetencji przekazanych i czy wykonywały swe uprawnienia zgodnie z zasadą subsydiarności i proporcjonalności. W innych sprawach stwierdzał jednak, że nie może kontrolować konstytucyjności pochodnego prawa UE.
W doktrynie część badaczy wskazuje: „Za dopuszczalnością kontroli prawa pochodnego przemawia argument a maiori ad minus. Skoro dopuszczalna jest kontrola konstytucyjności prawa pierwotnego, to tym bardziej dopuszczalna jest kontrola prawa tworzonego na podstawie i w granicach prawa pierwotnego". Przeciwnicy tej koncepcji uważają, że zgodność prawa pierwotnego z konstytucją gwarantuje, iż zgodny z nią jest też akt prawa pochodnego.
Rozumowanie przeciwników ma swą logikę. Nie zapewnia jednak realizacji zasady nadrzędności konstytucji. Akty prawa pochodnego mają samodzielne życie normatywne i wywołują konkretne, prawne konsekwencje. Dlatego należy otworzyć możliwość ich badania przez TK w całej rozciągłości, a więc także w postępowaniach w trybie kontroli abstrakcyjnej.
Klucz do takiej kontroli jest prosty. W konstytucyjnym katalogu źródeł prawa (art. 87) ustrojodawca nie wymienił aktów zwanych prawem pochodnym UE. Jednocześnie na podstawie art. 91 ust. 3 Konstytucji RP akty te są w Polsce stosowane bezpośrednio i mają pierwszeństwo wyłącznie przed ustawami. I z tego wynika ich konstytucyjna skuteczność. Ponadto jest to tylko pierwszeństwo stosowania, a sam art. 91 ust. 3 jest zwykłą normą kolizyjną. Nie kreuje „źródłowego" charakteru unijnego prawa pochodnego. Z jego literalnej treści (w przeciwieństwie do art. 87 konstytucji) nie wynika konstytucyjna cecha formalnego „powszechnego obowiązywania" prawa pochodnego UE. A „bezpośrednie stosowanie" nie jest tym samym co „powszechne obowiązywanie". Skoro mimo takiej wady akty prawa pochodnego UE stanowią podstawę praw i obowiązków, nie powinny pozostawać poza kontrolą abstrakcyjną TK tylko ze względu na literalną treść art. 188 konstytucji. Tylko jak TK może to zrobić?
Rozwiązanie jest już nieśmiało wyrażane w doktrynie. Skoro z jednej strony Trybunał może kontrolować zgodność z konstytucją traktatów unijnych, a z drugiej akty prawa pochodnego nie znajdują się w katalogu źródeł prawa obowiązującego na terytorium Polski, a jednocześnie mają mieć pierwszeństwo przed ustawami w przypadku kolizji, słuszne byłoby traktowanie przez TK tych aktów jako emanacji norm traktatowych. Oznacza to, że pojęcie „ratyfikowanej umowy międzynarodowej" zawarte w art. 188 konstytucji należy rozumieć tak, aby objęło też prawo stanowione na podstawie takiej umowy (a więc prawo pochodne UE). W ten sposób powstałaby formuła „złożonej normy traktatowej".
Podobną instytucję TK wykreował już w orzecznictwie. Chodzi tu o „złożoną normę ustawową", gdzie w perspektywie ustawowej ocenie TK podlega akt normatywny, wydany na podstawie ustawy, niestanowiący źródła prawa.
Zgodność norm
Otóż twierdzę, że TK jest też władny badać zgodność prawa krajowego z traktatami unijnymi tak jak TSUE. Podstawę prawną tej aktywności tworzy art. 188 pkt 2 i 3 konstytucji. Dotyczą one zgodności ustaw z ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, których ratyfikacja wymagała uprzedniej zgody wyrażonej w ustawie (pkt 2) i zgodności przepisów prawa wydawanych przez centralne organy państwowe z ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi (pkt 3). Takimi ratyfikowanymi umowami, a więc konstytucyjnym wzorcem, są bezdyskusyjnie traktat o UE i traktat o funkcjonowaniu UE. Z tej perspektywy zakres kompetencji prejudycjalnej TSUE pokrywa się z kompetencją TK.
W praktyce trybunalskiej była ostatnio jedna taka sprawa (sygn. P 1/18). Mimo wątpliwości co do wzorca, TK o tak postawionym problemie orzekł. Odszedł tym od wcześniejszego stanowiska, kiedy sam potrafił skorzystać z możności wystąpienia z pytaniem do TSUE (sygn. K 61/13).
Takie uznanie dopuszczalności orzekania przez TK o zgodności prawa krajowego z prawem UE przez TK jest co do zasady słuszne. Zobowiązanie do zadania pytania prejudycjalnego ma rangę traktatową, a więc podkonstytucyjną. Na poziom konstytucyjny przekłada się tylko pośrednio, opierając o nakaz poszanowania przez państwo wiążącego Polskę prawa międzynarodowego (art. 9 konstytucji) oraz konstytucyjną podstawę przekazania niektórych kompetencji organów władzy państwowej na UE (art. 90 konstytucji). Z kolei kompetencja TK do badania zgodności ustaw i przepisów prawa z ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, a więc i z oboma traktatami unijnymi, znajduje bezpośrednie umocowanie w art. 188 konstytucji.
Czy istnieje możliwość orzekania w sprawach zgodności prawa unijnego pochodnego z traktatami unijnymi? Odpowiedź trzeba oprzeć na dwóch kontekstach: konstytucyjnym zakresie kompetencji TK (głównie art. 188 konstytucji) i przekazaniu kompetencji (art. 90 konstytucji). W pierwszym przypadku konstytucja takiego uprawnienia dla TK nie tworzy. W drugim należy przypomnieć, że od początku istnienia TSUE jedną z jego dwóch wyjściowych kompetencji traktatowych było kontrolowanie zgodności prawa pochodnego z prawem pierwotnym.
Skoro takie uprawnienie TK nie istnieje na poziomie konstytucyjnym, TK nie może rościć sobie takich kompetencji. Nie przeszkadza to jednak poddać kontroli TK tego obszaru orzecznictwa TSUE z perspektywy ultra vires.
TK może badać prawo UE pod kątem jego zgodności z konstytucją praktycznie w całości. Musi tylko chcieć. Wobec przesadnego aktywizmu TSUE prędzej czy później to nastąpi.
Autor jest profesorem Uniwersytetu Kardynała Stefana Wyszyńskiego, wiceprezesem Trybunału Konstytucyjnego
