Jeszcze tego lata najprawdopodobniej wejdą w życie nowe zasady gospodarowania odpadami pochodzącymi z przetwarzania odpadów komunalnych. Sejm przyjął poprawki przedstawione przez Senat do ustawy z 4 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw, która została skierowana do podpisu przez prezydenta.
Czytaj także: Inteligentny śmietnik wyliczy, ile zapłacisz za odpady
Dwa równoległe projekty
W 2018 roku rozmaite znaki zwiastowały nadejście kolejnej fali zmian w regulacjach związanych z gospodarowaniem odpadami i kontrolą prawidłowości prowadzenia takiej działalności. W tym roku przedmiotem zainteresowania ustawodawcy były przede wszystkim zasady postępowania z odpadami wspólne dla zdecydowanej większości rodzajów odpadów. Niemal równolegle, niejako „w cieniu" ubiegłorocznych nowelizacji przepisów, w sierpniu 2018 r. formalnie zainaugurowano prace nad rządowym projektem ustawy nowelizującej ustawę o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Punktem wyjścia do podjęcia prac były rekomendacje zawarte w pochodzącym z 2016 r. Krajowym Planie Gospodarki Odpadami 2022 (KPGO).
Prace parlamentarne poprzedzające przyjęcie ustawy nowelizującej przez Sejm w dniu 4 lipca 2019 r. pogłębiły rozziew pomiędzy pierwotnymi założeniami projektu (patrz ramka), a jego ostatecznym zakresem. Na etapie bezpośrednio poprzedzającym uchwalenie ustawy zdecydowano m.in. o wprowadzeniu dobrowolności uczestnictwa właścicieli nieruchomości niezamieszkanych w gminnych systemach gospodarowania odpadami komunalnymi oraz możliwości uznania określonych odpadów za odpady niepalne także w sytuacji, gdy należą one do kategorii odpadów inne niż wymienione w proponowanym załączniku do ustawy o odpadach (niewyczerpującym wykazie kategorii odpadów niepalnych).
Nowelizacja a frakcja palna odpadów
Postępujące rozszerzanie się zakresu projektu spowodowało, że uzasadnionymi stały się postulaty o konieczności zaadresowania w nim jednej z bolączek krajowego systemu gospodarowania odpadami, czyli zjawisk pożarów miejsc magazynowania odpadów frakcji palnej wywołanych m.in. przez powstającą na bieżąco i narastającą nadwyżkę tej frakcji oraz niewystarczające moce przerobowe instalacji do termicznego jej przekształcania.
Dotychczas jedynym elementem projektu nawiązującym do tych zagadnień była propozycja dodania art. 3 ust. 4 do ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, zgodnie z którym: „Rada gminy może postanowić o zapewnieniu budowy, rozbudowy, modernizacji, utrzymaniu i eksploatacji własnej lub wspólnej z inną gminą lub gminami instalacji do przetwarzania odpadów powstałych z przetworzenia odpadów komunalnych zgodnie z hierarchią sposobów postępowania z odpadami i zasadą bliskości, jeżeli na lokalnym rynku brak jest takich instalacji lub istniejące instalacje mają niewystarczające moce przerobowe". Przepis ten nie był przedmiotem poprawek senackich i znalazł się w ostatecznej wersji ustawy. Ze względu na nieostrą przesłankę „lokalnego rynku" oraz dokonane nowelizacją zniesienie regionalizacji w gospodarowaniu odpadami, praktyczna doniosłość tego przepisu może budzić wątpliwości.
A jednak termiczne przekształcanie odpadów
3 lipca 2019 r. zaproponowano dodanie do projektu rozwiązań dotyczących istniejącej sieci instalacji do termicznego przekształcania odpadów komunalnych lub odpadów pochodzących z przetwarzania odpadów komunalnych, a także jej przyszłego rozwoju. Co ciekawe, w pewnej części kwestie te także biorą swój początek w treści KPGO, choć ich rozwinięcie czyni zasadnym pytanie – czy przyjęte rozwiązania rzeczywiście przyczynią się do przeciwdziałania, nomen omen, palącym bolączkom polskiego systemu gospodarki odpadami. Zagadnieniom termicznego przekształcania odpadów, w tym odpadów pochodzących z przetwarzania odpadów komunalnych, mają być poświęcone nowododane art. 35b i art. 35c ustawy o odpadach. Powyższe zostanie uzupełnione regulacjami o charakterze przejściowym zawartymi w art. 18 ustawy nowelizującej.
Pierwszym krokiem w ramach przyjętej w nowelizacji wizji sieci instalacji do termicznego przekształcania odpadów jest wprowadzenie przepisu nakazującego, aby udział masy odpadów komunalnych (w tym odpadów zmieszanych) oraz odpadów pochodzących z przetwarzania odpadów komunalnych poddawanych takiemu przetwarzaniu nie mógł przekraczać 30 proc. w stosunku do masy wytworzonych odpadów komunalnych na terenie kraju. Jest to odzwierciedlenie na szczeblu ustawowym jednego z celów w zakresie gospodarki odpadami określonego w KPGO. Zgodnie z tym dokumentem do 2020 r. udział masy termicznie przekształcanych odpadów komunalnych oraz odpadów pochodzących z przetworzenia odpadów komunalnych w stosunku do wytworzonych odpadów komunalnych nie może przekraczać 30 proc. KPGO uzupełnia to stwierdzeniem, że również moce przerobowe wszystkich instalacji do termicznego przekształcania odpadów nie powinny przekroczyć 30 proc. ilości wytwarzanych odpadów komunalnych.
Ustawodawca nie poprzestał na ustanowieniu progu 30 proc. ograniczającego możliwość termicznego przekształcania odpadów. W przyjętej ustawie zawarto rozwiązanie, zgodnie z którym odpady komunalne oraz odpady pochodzące z przetwarzania odpadów komunalnych mogą być przetwarzane wyłącznie w instalacjach ujętych na liście instalacji prowadzonej przez ministra środowiska w drodze rozporządzenia. Możliwość funkcjonowania takich zakładów zagospodarowania odpadów będzie zatem uzależniona od obecności w akcie prawa powszechnie obowiązującego o zasadniczo generalno-abstrakcyjnym charakterze. Co istotniejsze, takie rozporządzenie będzie aktem niepodlegającym sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. O ile w przypadku figurowania (albo nie) w wojewódzkich planach gospodarki odpadami lub w uchwałach wykonawczych, kwestia możliwości ich zaskarżenia nie budziła (przynajmniej w ostatnim czasie) większych wątpliwości, o tyle wydaje się, że skuteczne kwestionowanie takiego rozporządzenia będzie wymagało dalej idącej kreatywności po stronie prawników. Odrębną kwestią jest legislacyjna poprawność kreowania w rozporządzeniu listy indywidualnie wymieniającej każdą instalację do termicznego przekształcania odpadów i to z tak szczegółowymi danymi, jak dostępne moce przerobowe oraz maksymalne terminy realizacji w przypadku ich budowy lub rozbudowy. Wydaje się, że właściwym miejscem dla takich ustaleń są dotychczas stosowane plany wojewódzkie i plany inwestycyjne, których zadaniem jest m.in. określenie potrzeb poszczególnych województw w tym zakresie.
Obecność instalacji na liście prowadzonej przez ministra środowiska w drodze rozporządzenia będzie istotna nie tylko z punktu widzenia faktycznej możliwości termicznego przekształcania odpadów, ale i dla dopuszczalności uzyskiwania decyzji administracyjnych niezbędnych do realizacji i funkcjonowania takiej instalacji. W nowelizacji przewidziano, wzorowaną na jeszcze obowiązującym art. 38a ustawy o odpadach, obligatoryjną przesłankę odmowy wydania decyzji środowiskowej, pozwolenia na budowę i pozwoleń lub zezwoleń odpadowych dla instalacji nieuwzględnionej na liście prowadzonej przez ministra środowiska.
Realizacja inwestycji w zakresie planowanych lub rozbudowywanych instalacji do termicznego przekształcania odpadów komunalnych lub odpadów pochodzących z przetwarzania odpadów komunalnych (pod warunkiem ich obecności w rozporządzeniu) będzie dodatkowo wymagał przekazywania ministrowi środowiska rocznych informacji o stanie zaawansowania poszczególnych etapów inwestycji, którym mają towarzyszyć oświadczenia składane pod rygorem odpowiedzialności karnej. W przypadku co najmniej dwuletnich opóźnień w realizacji inwestycji lub niezłożenia informacji rocznej w terminie (do 31 stycznia) instalacja mogłaby być wykreślona z listy. Jest to przejaw luzu decyzyjnego pozostawionego ministrowi środowiska, który uzupełniono dość enigmatycznym sformułowaniem „w miejsce wykreślanych instalacji z listy (...) mogą zostać wpisane inne instalacje".
Przepisy przejściowe
Podmioty wskazane do prowadzenia instalacji termicznego przekształcania odpadów określonej w WPGO jako instalacja planowana lub planowana do rozbudowy mają obowiązek przekazać marszałkowi województwa informację o stanie zaawansowania realizacji poszczególnych etapów inwestycji w terminie do 31 stycznia 2020 r. Zgromadzone informacje powinny zostać poddane weryfikacji, a następnie uwzględnione w wykazach instalacji istniejących, planowanych lub rozbudowywanych przekazywanych ministrowi środowiska przez marszałków w terminie do 29 lutego 2020 r. Co ciekawe, w wersji ustawy przyjętej przez Sejm przewidywano, że wykazy pochodzące przez marszałków miały być „uwzględnione" przez ministra środowiska w rozporządzeniu określającym listę instalacji. Obecnie przepisy nowelizacji nie dają żadnych bezpośrednich wskazówek co do wpływu wykazów wojewódzkich na ostateczny kształt rozporządzenia.
Polem do interpretacji będzie również fakt, iż samo rozporządzenie powinno pojawić się najpóźniej do 31 lipca 2020 r., choć przepisy ustawy o odpadach uzależniające dopuszczalność uzyskiwania niezbędnych decyzji administracyjnych oraz dostępu do strumienia odpadów przez instalacje do ich termicznego przekształcania mają wejść w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia ustawy.
W nowelizacji zawarto również mechanizm umożliwiający weryfikację WPGO pod kątem inwestycji polegających na budowie lub rozbudowie instalacji do termicznego przekształcania ww. rodzajów odpadów, od których realizacji odstąpiono lub których realizacja nie przebiegała zgodnie z założonym harmonogramem. Przewidziano w ustawie dwa przypadki, których wystąpienie spowoduje z mocy ustawy utratę mocy obowiązującej postanowień WPGO dotyczących niezakończonych inwestycji korzystających z dobrodziejstw przepisów przejściowych nowelizacji ustawy o odpadach ze stycznia 2015 r. lub wpisanych do tych planów z terminem realizacji do końca 2018 r.
Reasumując, choć nowelizacja głównie odnosi się do postępowania z odpadami komunalnymi, warto zwrócić uwagę na zmiany w systemie gospodarowania odpadami powstającymi wskutek przetworzenia odpadów komunalnych. Nie wydaje się, żeby miało to być ostatnie słowo ustawodawcy w komentowanym zakresie, gdyż skala wprowadzonych modyfikacji budzi wątpliwości i może wymagać w najbliższym czasie dalszych interwencji prawodawcy.
Jak zmieniały się koncepcje
W pierwszej wersji projektu nowelizacji wskazano, że planowane zmiany zmierzają do wyeliminowania problemów związanych z realizacją zamówień publicznych na odbiór i zagospodarowanie odpadów komunalnych. Jako zagadnienia wymagające interwencji określono m.in. możliwość ryczałtowego rozliczania przedsiębiorców realizujących takie usługi oraz brak zachęt do selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Propozycje koncentrowały się na przepisach ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a jedynie w ograniczonym zakresie odnosiły się do kwestii niezwiązanych bezpośrednio z postępowaniem z odpadami komunalnymi odbieranymi od właścicieli nieruchomości.
Pracom nad projektem nowelizacji od początku towarzyszyły liczne kontrowersje, a zastrzeżenia względem poszczególnych rozwiązań były zgłaszane przez zrzeszenia jednostek samorządu terytorialnego i przez przedstawicieli branży odpadowej. Z każdą kolejną wersją ulegał zmianie zakres zagadnień poruszanych przez nowelizację. W międzyczasie odstąpiono od uregulowania w projekcie części założeń przewidzianych w KPGO, które odnosiły się do postępowania z odpadami komunalnymi. W kolejnych wersjach projekt ewoluował z dokumentu nowelizującego przepisy dotyczące utrzymania czystości i porządku w gminach w projekt odnoszący się głównie do zagadnień regulowanych przepisami ustawy o odpadach. To dopiero w datowanej na 29 kwietnia 2019 r. wersji projektu znalazły się propozycje rozwiązań w postaci zniesienia regionalizacji w gospodarowaniu zmieszanymi odpadami komunalnymi oraz wprowadzenia list instalacji prowadzonych przez marszałków województw zamiast uchwał wykonawczych do wojewódzkich planów gospodarki odpadami.
Tymon Grabarczyk Associate w Praktyce Infrastruktury i Energetyki kancelarii Domański Zakrzewski Palinka
