Do zadań gminy należą sprawy jej promocji

W art. 7 ust. 1 pkt 18 ustawy o samorządzie gminnym (dalej u.s.g.) przewidziano, że zadania własne obejmują m.in. sprawy promocji gminy. Przyjmuje się, że przez promocję należy rozumieć rozpowszechnianie, propagowanie i reklamowanie walorów gminy.

Wymierne korzyści

Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 10 września 2013 r. (sygn. I SA/Gd 620/13, G.Prawna RiA2014/37/1) promocja miasta, dbanie o rozwój infrastruktury turystycznej i zachęcanie turystów do odwiedzania gminy odpowiada przede wszystkim zbiorowym interesom wspólnoty samorządowej, w związku z czym co do zasady zadania te wykonywane są w ramach władztwa publicznego gminy.

W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 6 grudnia 2000 r. (sygn. I SA/Gd 2038/99, OSP 2001/11/158) zaznaczono jednak, że za działania, o których mowa w art. 7 ust. 1 pkt 18 u.s.g., można uznać promocję miasta jako centrum turystycznego tylko w sytuacji, jeżeli zakres tej promocji (realny krąg potencjalnych klientów), forma, koszt i wiarygodność kontrahenta pozwalają na racjonalne założenie, że wspólnota samorządowa osiągnie wymierne korzyści z napływu dodatkowej liczby turystów.

W wyroku WSA w Krakowie z 22 września 2009 r. (sygn. III SA/Kr 1077/08, NZS 2010/1/16) podkreślono także, że czym innym jest promowanie danego produktu od promowania gminy w rozumieniu art. 7 ust. 1 pkt 18 u.s.g.

Nie można zatem utworzyć związku międzygminnego, którego celem jest wspólne wykonywanie zadań publicznych (art. 64 ust. 1 u.s.g.) po to, aby promować w ten sposób lokalny produkt. Nie oznacza to oczywiście zakazu zrzeszania się gmin, w których wytwarzany jest określony produkt. Możliwe jest to jednak w różnych formach cywilnoprawnych (np. stowarzyszenia gmin), a nie w formie związku międzygminnego, dla którego ustawodawca przewidział ograniczenia co do dopuszczalnego celu jego utworzenia.

Przykład:

W uchwale nr 0007.13.2015 rady miejskiej w Tuliszkowie z 27 lutego 2015 r. w sprawie ustanowienia znaku promocyjnego (logo) gminy i miasta Tuliszków oraz zasad użytkowania i wykorzystania tego logo (DzUrz woj. wlkp. z 2015 r., poz. 1793) przyjęto m.in., że wskazane wyżej logo może być używane we wszystkich przypadkach związanych z promocją gminy, a w szczególności: podczas uroczystości krajowych i zagranicznych o charakterze sportowym, kulturalnym, turystycznym, rekreacyjnym itp., których gmina jest organizatorem, współorganizatorem, gospodarzem, uczestnikiem oraz które wspiera finansowo, a także do sygnowania wydawnictw i materiałów promocyjnych gminy oraz materiałów informacyjnych i dydaktycznych. Prawo do używania logo przysługuje: burmistrzowi, radzie miejskiej, urzędowi gminy i miasta oraz gminnym jednostkom organizacyjnym. Logo może być także używane przez inne podmioty za zgodą burmistrza.

Wydawanie gazety

Zgodnie z wyjaśnieniami zawartymi w rozstrzygnięciu nadzorczym wojewody podkarpackiego z 10 lutego 2015 r. (znak: P-II.4131.2.12.2015, NZS 2015/2/31), przepisy u.s.g. nie wymieniają działalności polegającej na wydawaniu prasy jako jednego z zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego.

Nie oznacza to jednak, że wydawanie prasy lokalnej nie mieści się w zakresie spraw publicznych o znaczeniu lokalnym. Wydawanie lokalnych gazet przyczynia się bowiem do rozwoju społeczeństwa. Dodatkowo kształtuje tożsamość wspólnoty samorządowej, ułatwia integrację i wymianę informacji między mieszkańcami a władzą. Może również stanowić działalność promocyjną gminy.

Wydawanie gazety przez gminę należy do kompetencji wójta, który zgodnie z u.s.g. wykonuje zadania gminy określone przepisami prawa, kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz. Przy realizacji zadań gminy potrzebne jest współdziałanie rady i wójta. Rada gminy poprzez zapewnienie w budżecie środków na wydawanie i wydrukowanie gazety „wypowiada się" i aprobuje wydawanie gazety w gminie.

W wyroku WSA w Gliwicach z 27 marca 2012 r. (sygn. IV SA/Gl 118/12,) stwierdzono, że rada gminy, będącej zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy – Prawo prasowe wydawcą gazety, jest uprawniona do ustanowienia statutu czasopisma (art. 25 ust. 6 prawa prasowego), przy czym podstawę takiego upoważnienia stanowi ogólna norma kompetencyjna z art. 18 ust. 1 u.s.g., a nie art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g.

W wyroku WSA w Gliwicach z 20 marca 2008 r. (sygn. IV SA/Gl 1024/07) podobny pogląd wyrażono w odniesieniu do kompetencji rady gminy do powołania rady programowej (art. 25 ust. 7 prawa prasowego).

Prezentowane jest jednak stanowisko, że w prasie wydawanej przez samorząd nie powinno mieć miejsca publikowanie płatnych reklam i ogłoszeń, gdyż nie jest to zadaniem użyteczności publicznej służącym zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty lokalnej (tak np. stanowisko kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej we Wrocławiu z 7 maja 2014 r. w sprawie wydawania gazety gminnej, http://www.wroclaw.rio.gov.pl).

W stanowisku tym podkreślono, że cel wydawania gazety gminnej powinien decydować o jej charakterze. Powinna ona przede wszystkim informować mieszkańców o działaniach i zamierzeniach gminy i jej jednostek organizacyjnych (także gminnych osób prawnych) oraz np. o ważnych wydarzeniach na terenie gminy.

Upowszechnianie kultury

W uchwale Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie z 10 maja 2011 r. (znak: 174/K/11) zwrócono uwagę, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty w zakresie kultury należy do zadań własnych gminy na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 9 u.s.g. Działalność gminy w zakresie kultury reguluje ustawa o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Przewidziano w niej, że działalność kulturalna polega na tworzeniu, upowszechnianiu i ochronie kultury.

Formami organizacyjnymi działalności kulturalnej są w szczególności: teatry, opery, operetki, filharmonie, orkiestry, instytucje filmowe, kina, muzea, biblioteki, domy kultury, ogniska artystyczne, galerie sztuki oraz ośrodki badań i dokumentacji w różnych dziedzinach kultury.

We wskazanej wyżej opinii Regionalnej Izby Obrachunkowej podkreślono zatem, że należy odróżnić np. wydatki na warsztaty muzyczne dla orkiestry od promowania gminy w rozumieniu art. 7 ust. 1 pkt 18 u.s.g.

Emblematy i odznaki

W art. 3 ustawy o odznakach i mundurach (u.o.m.) przewidziano, że gminy mogą ustanawiać, w drodze uchwały rady gminy, własne herby, flagi, emblematy oraz insygnia i inne symbole. Wzory tych symboli powinny być ustanawiane w zgodzie z zasadami heraldyki, weksylologii (czyli dyscypliny zajmującej się chorągwiami) i miejscową tradycją historyczną oraz wymagają zaopiniowania przez ministra właściwego do spraw administracji publicznej. Użyte w tym przepisie stwierdzenie „mogą ustanawiać" powinno być rozumiane w znaczeniu materialnym, jako wprowadzenie istotnie nowych symboli lub ich elementów oraz ich zmiany, a nie wyłącznie w sensie formalnym, jako sam fakt podjęcia nowej uchwały w tej materii (por. np. wyrok WSA w Warszawie z 17 kwietnia 2014 r., sygn. II OSK 564/14).

Ponadto, na podstawie art. 4 ust. 3 u.o.m., rada gminy jest uprawniona do ustanawiania odznak honorowych za zasługi w działalności państwowej lub społecznej na rzecz rozwoju tej jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 6 ust. 1 u.o.m. ustalenie wzoru odznaki honorowej oraz sposobu jej noszenia wymaga zgody prezydenta RP.

W art. 6a u.o.m. przewidziano także, że gmina może, w drodze uchwały rady gminy, wyrazić zgodę na umieszczenie w oznaczeniu będącym znakiem towarowym w rozumieniu ustawy – Prawo własności przemysłowej (art. 120 ust. 1 tej ustawy) herbu tej gminy lub odznaki ustanowionej przez gminę.

Przykład:

Zgodnie z uchwałą nr XXXVII/296/13 rady miejskiej Stronia Śląskiego z 25 listopada 2013 r. w sprawie ustanowienia Odznaki Honorowej za Zasługi dla Gminy Stronie Śląskie oraz zasad i trybu nadawania i noszenia (DzUrz woj. dolnośląskiego z 2013 r., poz. 6142 ze zm.) odznakę tę nadaje się osobom fizycznym, jednostkom samorządu terytorialnego, organizacjom pozarządowym, innym osobom prawnym oraz jednostkom organizacyjnym niemającym osobowości prawnej, które całokształtem działalności zawodowej, społecznej i publicznej bądź realizacją swoich działań na rzecz gminy Stronie Śląskie szczególnie przyczyniły się do gospodarczego, kulturalnego i społecznego rozwoju tej gminy. Odznakę nadaje rada miejska Stronia Śląskiego w drodze uchwały podjętej na wniosek komisji Odznaki Honorowej. Podmiotem upoważnionym do występowania z wnioskiem o nadanie odznaki jest burmistrz oraz komisje stałe rady miejskiej Stronia Śląskiego.

Honorowe obywatelstwo i nagrody

W art. 18 ust. 2 pkt 14 u.s.g. przewidziano, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy nadawanie honorowego obywatelstwa gminy. W wyroku WSA we Wrocławiu z 21 stycznia 2009 r. (sygn. III SA/Wr 537/08) stwierdzono jednak, że formy uhonorowania określonych osób za ich zasługi dla gminy nie mają charakteru zamkniętego do nadawania obywatelstwa honorowego, ograniczonego podmiotowo do osób fizycznych. W ramach swobody określania swych zadań, na podstawie art. 6 u.s.g., gmina może tworzyć nowe formy prawne w tym zakresie, obejmujące nie tylko osoby fizyczne, ale także twory organizacyjne, w tym osoby prawne, zasłużone dla gminy. Przyjmowanie takich form służy z pewnością wspieraniu i upowszechnianiu idei samorządowej oraz promocji gminy.

Zgodnie z wyrokiem NSA z 28 października 2008 r. (sygn. II OSK 1381/08) w sytuacji, gdy nagroda miasta stanowi wyróżnienie za wybitne zasługi we wszechstronnym rozwoju miasta oraz popularyzacji jego osiągnięć w kraju i za granicą, w działaniach na rzecz bezpieczeństwa i ładu publicznego, w działalności społecznej na rzecz mieszkańców, to przesłanki jej przyznania mieszczą się w zakresie zadań własnych gminy. Nie dojdzie zatem do naruszenia przepisów, jeżeli stosowna uchwała budżetowa będzie przewidywała, w ramach wolnych środków, wydatki na ten cel, zgodnie z odpowiednimi unormowaniami statutu.

Przykład:

W uchwale nr XV/104/11 rady miasta Bolesławiec z 26 października 2011 r. w sprawie ustanowienia nagród prezydenta miasta Bolesławiec za promocję miasta oraz określenia trybu i zasad ich przyznawania (DzUrz woj. dolnośląskiego z 2011 r. nr 237, poz. 4119) przewidziano, że takimi nagrodami są: nagroda prezydenta miasta – o charakterze pieniężnym, oraz nagroda honorowa – o charakterze niepieniężnym. Nagrody prezydenta miasta są przyznawane raz w roku i można przyznać je indywidualnie lub zespołowo. Nagrody prezydenta miasta przyznaje się za szczególne osiągnięcia w dziedzinie twórczości artystycznej, upowszechniania i ochrony kultury, rozwoju nauki, za wybitne wyniki uzyskiwane w sporcie oraz inicjatywy społeczne, przyczyniające się do promocji miasta. Natomiast nagrody honorowe są przyznawane za wspieranie działań i inicjatyw w dziedzinie życia społecznego, ochrony zdrowia, przedsiębiorczości, twórczości artystycznej, upowszechniania i ochrony kultury, rozwoju nauki oraz sportu, przyczyniających się do promocji miasta. Przyznanie nagrody potwierdza się statuetką. Nagrody prezydenta miasta są przyznawane w ramach środków określonych w corocznym budżecie gminy. Wysokość nagrody pieniężnej nie może być niższa niż 50 proc. minimalnego wynagrodzenia za pracę i nie może być wyższa niż 13-krotność tego wynagrodzenia.

Anna Puszkarska, radca prawny

podstawa prawna: art. 7 ust. 1 pkt 9 i pkt 18, art. 18 ust. 1 i ust. 2 pkt 13–14 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. DzU z 2016 r., poz. 446)

podstawa prawna: art. 8 ust. 1, art. 25 ust. 6 i 7 ustawy z 26 stycznia 1984 r. – Prawo prasowe (DzU z 1984 r. nr 5, poz. 24 ze zm.)

podstawa prawna: art. 1 ust. 1, art. 2, art. 9 ust. 1 ustawy z 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (tekst jedn. DzU z 2012 r., poz. 406 ze zm.)