Ochrona środowiska a prawo własności

W długo  oczekiwanym wyroku z 1 lipca 2014 r. (SK 8/12) Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z konstytucją przepisów art. 88 ust. 1 pkt 2 oraz art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody „przez to, że przewidują (one) obowiązek nałożenia przez właściwy organ samorządu terytorialnego (...) administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie bez wymaganego zezwolenia lub zniszczenie przez posiadacza nieruchomości drzewa lub krzewu, w sztywno określonej wysokości, bez względu na okoliczności tego czynu". Wyrok, który został wydany po łącznym rozpoznaniu kilku skarg konstytucyjnych, wychodził naprzeciw oczekiwaniom posiadaczy nieruchomości bezpośrednio narażonych na horrendalne kary, którymi grożą skontrolowane regulacje rangi ustawowej. Trudno tu jednak mówić o ich pełnym, czy choćby połowicznym sukcesie. Po pierwsze: wyrok Trybunału utrzymuje w mocy uznane za niekonstytucyjne przepisy jeszcze przez półtora roku od daty jego publikacji, tj. od 14 lipca 2014 r. Po drugie: widzi tylko wycinek problemu prawnego, w granicach złożonych skarg, nie dotykając przecież jego istoty, jaką jest rażąca ułomność i nieprzystawalność do ładu konstytucyjnego całego ustawowego unormowania ochrony zadrzewień na tle przepisów o własności.

Kosmiczne stawki

Administracyjna kara pieniężna, o której czytamy w wyroku, jest daniną represyjną za usunięcie drzewa lub krzewu bez wymaganego zezwolenia. Mniej zorientowanego czytelnika śpieszę objaśnić, że aby usunąć drzewo lub krzew, posiadacz nieruchomości musi złożyć do właściwego wójta, burmistrza lub prezydenta miasta podanie o specjalne zezwolenie, a w nim podać: swoje personalia i adres, dane osobowe właściciela, tytuł prawny władania nieruchomością, nazwę gatunku drzewa lub krzewu, obwód pnia drzewa na wysokości 130 cm, przeznaczenie terenu, na którym drzewo lub krzew rośnie, przyczynę i termin jego usunięcia, na koniec wreszcie rysunek lub mapę usytuowania drzewa lub krzewu w stosunku do granic nieruchomości oraz znajdujących się na niej obiektów budowlanych (przytaczam te sformułowania za art. 83 ust. 4 ustawy). Po spełnieniu przez wnioskodawcę tych wszystkich warunków może być wydane zezwolenie, z którym jednak idzie w parze wymierzenie opłaty za usunięcie drzewa według stawek określonych w rozporządzeniach wykonawczych ministra środowiska i corocznie waloryzowanych stosownie do przyjętych w ustawach budżetowych średniorocznych wskaźników cen towarów i usług.  Wysokość tych stawek przyprawia o zawrót głowy; dość powiedzieć, iż obecnie opłata liczona jest na podstawie jednostkowej stawki za każdy centymetr obwodu pnia, która wynosi – zależnie od gatunku drzewa – od 13,52 do 337,21 zł (!).

Prawdziwy problem prawny zaczyna się po usunięciu drzewa lub krzewu bez zezwolenia, tj. gdy posiadacz nieruchomości nie wystąpił w ogóle o zezwolenie bądź też, złożywszy stosowne podanie, nie czekał na jego uzyskanie. Wkracza wówczas rygor administracyjnej kary pieniężnej, która po myśli uznanego za niekonstytucyjny przepisu art. 89 ust. 1 ustawy stanowi trzykrotność opłaty za usunięcie drzewa lub krzewu ustalonej na podstawie omówionych już stawek jednostkowych. Trybunał Konstytucyjny dopatrzył się w tym przepisie niezgodności z konstytucyjnymi gwarancjami dla prawa własności (art. 64 ust. 1 i 3), co samo w sobie jest intrygujące, gdyż kontrolowane przepisy ustawy o ochronie przyrody jak ognia unikają choćby dotknięcia sfery praw właścicielskich, a adresowane są wyłącznie do „posiadaczy nieruchomości". Tak więc obowiązek uzyskania zezwolenia, uiszczenia orzeczonych opłat, a w końcu także administracyjnych kar pieniężnych ustawa wiąże z samym posiadaniem nieruchomości, a nie z prawnym tytułem władania. Przyjęte prostackie rozwiązanie rodzi także skutki nieprzewidziane przez prawodawcę, a niekiedy wprost tragikomiczne.

W stronę groteski

W art.  83 ustawa wymienia podmioty wyłącznie legitymowane do złożenia wniosku o zezwolenie na usunięcie drzewa. Są to: posiadacz nieruchomości oraz właściciel urządzeń wymienionych w art. 49 kodeksu cywilnego, jeżeli drzewa przeszkadzają w ich funkcjonowaniu. Właściciel nieruchomości niebędący jej posiadaczem nie ma na podstawie tego przepisu tytułu do ubiegania się o stosowne zwolnienie, mimo że to on, a nie posiadacz, jest właścicielem feralnego drzewa. Jednocześnie musi powstać wątpliwość, czy właściciela niebędącego posiadaczem nieruchomości w ogóle dotyczy obowiązek uzyskania zezwolenia. Łatwo sobie wyobrazić groteskową sytuację, gdy taki właściciel, nawet naruszając cudze faktyczne władztwo, usunie ze swej nieruchomości drzewo lub krzew, nie dbając o zezwolenie, po czym bez trudności wykaże, iż w jego wypadku zezwolenie nie jest „wymagane" w rozumieniu art. 88–89 ustawy o ochronie przyrody, ponieważ nie jest on wymieniony wśród osób uprawnionych (a jednocześnie zobowiązanych) do złożenia wniosku. Podobnie jest zresztą z każdą inną osobą niebędącą posiadaczem nieruchomości, np. właścicielem nieruchomości sąsiedniej. Wiadomo już zresztą o szerzącej się praktyce cichej „pomocy dobrosąsiedzkiej" w tych sprawach. W myśl generalnej zasady wyrażonej w art. 84 ust. 1 ustawy „posiadacz nieruchomości ponosi opłaty za usunięcie drzew i krzewów". Czy na gruncie tak niezdarnie ułożonego przepisu posiadacz odpowiada także za cudze działanie? To jest już wszelako, jak mawiał Czechow, temat na inne opowiadanie.

Na tle nadmiernego, a w istocie nie całkiem zasadnego, wyeksponowania obrazy konstytucyjnych gwarancji dla własności pozostawia niedosyt brak wskazania w cytowanym wyroku na niezgodność kontrolowanych przepisów z tak często używanym (nadużywanym?) wzorcem z art. 2 konstytucji, mimo wyraźnie deklarowanego oczekiwania skarżących w tej sprawie. Tymczasem regulacja instytucji administracyjnej kary pieniężnej w ustawie o ochronie przyrody budzi najwięcej wątpliwości właśnie na tle hołubionych przez Trybunał Konstytucyjny standardów demokratycznego państwa prawa.

Instrument fiskalnej opresji

Przede wszystkim trzeba podkreślić, że tzw. administracyjna kara pieniężna grozi w każdym przypadku działania bez zezwolenia, a więc nawet wówczas, gdy posiadaczowi nieruchomości służyło zwolnienie od opłaty z którejkolwiek z przyczyn wymienionych w art. 86 ustawy.

Widoczny jest tu zatem brak jakiegokolwiek rzeczowego powiązania pomiędzy nałożeniem kary pieniężnej a ustawowo określonymi celami i zadaniami w obszarze ochrony przyrody. Strona nie jest karana za samo usunięcie drzewa lub krzewu, lecz za zaniedbanie o charakterze proceduralnym wobec właściwego w sprawie organu. Monstrualne kary pieniężne każą widzieć w tej instytucji głównie instrument opresji fiskalnej, gdyż wysokość kar, ale także opłat za „legalną" wycinkę drzew i krzewów, pozostaje w rażącej dysproporcji do wartości chronionego rzekomo dobra.

Ustawa nic zresztą nie mówi o przeznaczeniu pobieranych opłat i kar pieniężnych, co umacnia jedynie przypuszczenie co do fiskalnej, a nie ochronnej, funkcji spornej regulacji. Ustawa przewiduje naturalnie wiele zwolnień od obowiązku wystąpienia o zezwolenie na usunięcie drzewa lub krzewu (art. 83 ust. 7), a także obszerny katalog zwolnień od opłat (art. 86), co jeszcze bardziej uwidacznia brak związku omawianej regulacji z tytułowym celem ustawy.

Obraza praworządności

Wymiar kary pieniężnej następuje z zastosowaniem drakońskich przepisów o opłacie „zwykłej", gdyż, jak już powiedziano, stanowi ona jej trzykrotność. Ocena konstytucyjności badanych przepisów art. 88–89 ustawy powinna zatem uwzględniać także treść art. 83–85, albowiem to one stanowią punkt wyjścia do ustalenia kary. Jednocześnie uwagi Trybunału umknął, gdyż nie zmieścił się wśród zarzutów rozpoznawanych skarg, aspekt elementarnej obrazy konstytucyjnie rozumianej praworządności w przepisie ust. 2 art. 89 ustawy, który dopuszcza ustalenie wymiaru kary praktycznie bez żadnych dowodów. Przewiduje się tam mianowicie, iż jeżeli ustalenie obwodu usuniętego drzewa jest niemożliwe „z powodu braku kłody", karę ustala się „na podstawie informacji zebranych w toku postępowania administracyjnego, powiększając ją o 50 proc.". Inaczej mówiąc, o rozmiarze orzeczonej kary może przesądzić nie zebrany w trybie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego materiał dowodowy, lecz np. gołosłowna treść donosów do urzędu.

Trudno też znaleźć racjonalną podstawę do zastosowania dodatkowej dolegliwości finansowej (chodzi o owe 50 proc.) tylko z powodu rzekomego „braku kłody". Trzeba tu dodać, że podobny głęboko niepraworządny sposób procedowania przewiduje się po samowolnym usunięciu krzewów (por. art. 89 ust. 4 ustawy).

Przywołany w wyroku Trybunału przepis art. 64 ust. 3 konstytucji stanowi, iż „własność może być ograniczana tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona [czytaj: ta ustawa] istoty prawa własności". Rażąco wygórowane opłaty oraz administracyjne kary pieniężne za rozporządzenie przedmiotem własności, jakim jest drzewo lub krzew, nie dają się pogodzić z tak sformułowaną gwarancją dla prawa własności. To samo trzeba powiedzieć o całym ustawowym modelu postępowania w sprawach ochrony zadrzewień (rozdział 4 ustawy o ochronie przyrody). Niestety, cytowane na wstępie rozstrzygnięcie nie kładzie nacisku na stwierdzone zagrożenie dla powyższych gwarancji konstytucyjnych, ale skupia się na niezasadnym w ocenie Trybunału ograniczeniu swobody działania właściwych organów władzy publicznej przy wymierzaniu administracyjnych kar pieniężnych. Należy mieć nadzieję, że w przyszłości nie zabraknie Trybunałowi Konstytucyjnemu sposobności do dostrzeżenia, iż omawiane tu przepisy ustawy o ochronie przyrody szkodzą i zagrażają przede wszystkim elementarnie pojmowanemu prawu własności.