Samowola budowlana a ustalanie opłaty legalizacyjnej

Takie wnioski wynikają z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 lipca 2018 r. (II OSK 1985/16), w którym sąd ten oddalił skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 10 maja 2016 r. (sygn. II SA/Łd 29/16).

Czytaj także: Samowola budowlana: opłata legalizacyjna może być niższa

Decyzja zmieniająca

Wyrok NSA został wydany w następującym stanie faktycznym. Inwestor uzyskał decyzję zmieniającą pozwolenie zintegrowane dla instalacji do uboju trzody chlewnej. Z decyzji tej wynikał m.in. obowiązek wykonania szczelnego zbiornika do gromadzenia ścieków pochodzących z myjni samochodów. Inwestor wykonał taki zbiornik. Nie dochował jednak przy tym wymogów wynikających z ustawy – Prawo budowlane, tj. nie uzyskał decyzji o pozwoleniu na budowę. Postępowanie w sprawie tzw. samowoli budowlanej wszczął powiatowy inspektor nadzoru budowlanego (PINB). Po przedłożeniu przez inwestora wymaganych dokumentów PINB nałożył na inwestora postanowieniem obowiązek uiszczenia tzw. opłaty legalizacyjnej w wysokości 125.000 zł.

Zażalenie na to postanowienie wniósł inwestor, jednak wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego (WINB) utrzymał w mocy postanowienie PINB. Od postanowienia PINB skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł inwestor. WSA nie podzielił argumentów zawartych w skardze i ją oddalił.

Od wyroku WSA inwestor wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze kasacyjnej zarzucił m.in. naruszenie art. 49 ust. 1 i 2 oraz art. 59f ustawy – Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię i nieuwzględnienie przy ustalaniu opłaty legalizacyjnej okoliczności, w jakich doszło do wybudowania przez inwestora żelbetowego zbiornika. Ponadto zarzucono naruszenie art. 8 Kodeksu postepowania administracyjnego wobec niedostrzeżenia przez WSA, że postanowienie WINB nie jest do zaakceptowania w państwie prawa i narusza zasadę zaufania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Pomija bowiem istnienie decyzji zmieniającej pozwolenie zintegrowane dla inwestora (z której to decyzji wynikała konieczność wykonania spornego zbiornika).

NSA oddalił jednak tę skargę kasacyjną. Sąd ten zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 48 i 49 Prawa budowlanego procedura legalizacyjna może zakończyć się dwojako: po pierwsze, poprzez wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i ewentualnie o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, po drugie, poprzez wydanie decyzji o nakazie rozbiórki.

NSA: konieczna opłata

Jednak zgodnie z przepisami pomyślne dla inwestora zakończenie procedury legalizacyjnej (zatwierdzenie projektu budowlanego, ewentualnie wydanie decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych) uzależnione jest od uiszczenia przez niego tzw. opłaty legalizacyjnej. Otwiera ono drogę do korzystnego dla inwestora zakończenia procedury legalizacyjnej. Brak uiszczenia opłaty skutkuje koniecznością wydania nakazu rozbiórki.

Przesłanki ustalenia opłaty legalizacyjnej zostały określone w art. 49 ust. 1 i ust. 2 Prawa budowlanego. Ustawodawca w tym zakresie nie pozostawił organom luzu decyzyjnego. Wysokość opłaty jest ustalana na podstawie sztywnych, ustawowo określonych kryteriów. Zdaniem NSA przepisy nie przewidują możliwości odstąpienia od obowiązku ustalenia opłaty legalizacyjnej ani też nie dają organom możliwości miarkowania wysokości tej opłaty.

Okoliczności popełnienia samowoli budowlanej, w tym przyczyny, z których doszło do wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z prawem, są prawnie irrelewantne dla obowiązku ustalenia opłaty. Nie wpływają również na wysokość tej opłaty. Sposób określenia wysokości opłaty legalizacyjnej został tak w przepisach prawa skonstruowany, że jej wysokość nie zależy od uznania organu nadzoru budowlanego.

Komentarz eksperta

Tomasz Duchniak, radca prawny, Kancelaria Sołtysiński Kawecki & Szlęzak

Co do zasady komentowane orzeczenie NSA zasługuje na akceptację. W istocie, przy ustaleniu wysokości opłaty legalizacyjnej z tytułu nielegalnie wykonanych robót budowlanych organowi administracji nie przysługuje tzw. luz decyzyjny. Zarówno przesłanki określające obowiązek ustalenia opłaty, jak i jej wysokość są ściśle określone w przepisach Prawa budowlanego.