Wsparcie dla klubu sportowego a niedozwolona pomoc publiczna

Dzień 4 lipca 2016 r. to czarny dzień dla kibiców hiszpańskiej piłki nożnej. Tego dnia Komisja Europejska wydała trzy decyzje o uznaniu przywilejów podatkowych, gwarancji (udzielonych klubom w trudnej sytuacji finansowej) oraz umowy zamiany nieruchomości za niedozwoloną pomoc publiczną wobec łącznie siedmiu hiszpańskich klubów piłkarskich (decyzje SA.29769, SA.33754 oraz SA.36387). W ocenie Komisji, każdy z przedmiotowych klubów uzyskał wsparcie ze strony Hiszpanii, stanowiące korzyść niedostępną dla innych przedsiębiorców znajdujących się w podobnej sytuacji faktycznej i prawnej. W konsekwencji, Real Madryt, FC Barcelona, Athletic Bilbao, Atlético Osasuna, Valencia, Elche oraz Hercules zostały zobowiązane do zwrotu kwot w wysokości od miliona do nawet kilkunastu milionów euro tytułem nienależnie przyznanych korzyści wraz z odsetkami.

Konkurencja ujawnia nieprawidłowości

Komisja Europejska już 18 grudnia 2013 r. (w dniu formalnego wszczęcia postępowania) wskazała, że wsparcie przyznane wskazanym klubom stanowi pomoc publiczną udzieloną niezgodnie z prawem (tj. bez uprzedniej notyfikacji) oraz może stanowić pomoc publiczną udzieloną niezgodnie z rynkiem wewnętrznym. Jednocześnie jednak, prowadzone w podobnym czasie postępowania wobec niektórych klubów holenderskich, w tym PSV, zakończyły się decyzjami Komisji o stwierdzeniu braku niedozwolonej pomocy publicznej (decyzje SA.41614, SA.41613, SA.41612 oraz SA.41617). Kluby hiszpańskie nie miały tyle szczęścia. Pozostaje jedynie schadenfreude kibiców Barcelony, ponieważ to Real jest w stosunkowo najgorszej sytuacji (jako adresat dwóch decyzji, zostanie on zobowiązany do zwrotu przyznanej pomocy w kwocie co najmniej 18 milionów euro).

Tymczasem wiele polskich jednostek samorządu terytorialnego, zwłaszcza gmin nie ma świadomości, że sprzedaż klubowi działki pod nowy stadion lub halę sportową na preferencyjnych warunkach czy też wniesienie aportu lub nabycie udziałów lub akcji spółki, w formie której działa klub, zwolnienie z podatku od nieruchomości, a także wszelkie inne operacje gospodarcze z udziałem klubu (pożyczki, gwarancje, darowizny itp.) mogą stanowić pomoc publiczną (potencjalnie niedozwoloną i podlegającą notyfikacji).

Powyższa uwaga odnosi się również do wszelkich podmiotów, również formalnie od państwa niezależnych, na które władze publiczne mogą wywierać dominujący wpływ, bezpośrednio lub pośrednio (przykładowo, spółki, których jedynym lub dominującym udziałowcem lub akcjonariuszem jest polski Skarb Państwa). W przypadku takich podmiotów konieczne jest dokładne zbadanie, czy przyznana przez nie pomoc może zostać przypisana państwu oraz stanowić pomoc publiczną.

Nieświadomość gminy lub innego podmiotu publicznego może jednak jedynie pogorszyć sytuację klubu oraz stanowić źródło niezadowolenia mieszkańców i satysfakcji konkurencyjnych drużyn. Zwłaszcza, jeżeli drużyny te lub ich sponsorzy doprowadzą do wszczęcia postępowania na podstawie art. 108 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE), powiadamiając Komisję Europejską o swoich podejrzeniach. Źródłem wiadomości Komisji o pomocy udzielonej czterem ze wspomnianych hiszpańskich klubów piłkarskich byli właśnie udziałowcy i sponsorzy drużyn przeciwnych, nie jest więc to ryzyko wyłącznie hipotetyczne.

Przed pierwszym gwizdkiem

Badanie pomocy przyznanej przez państwa członkowskie poszczególnym przedsiębiorcom stanowi jedno z zadań Komisji Europejskiej. Podobnie jak w przypadku klubów hiszpańskich, w sytuacji, w której Komisja uzna, że przyznana pomoc może stanowić pomoc publiczną, w pierwszej kolejności wydaje decyzję o formalnym wszczęciu postępowania wyjaśniającego dotyczącego pomocy państwa. Wydanie przedmiotowej decyzji nie nakłada jeszcze na państwo członkowskie obowiązku odzyskania udzielonej pomocy od jej beneficjenta, w tym przypadku klubu sportowego. Dopiero po wezwaniu zainteresowanych stron (w szczególności, danego państwa członkowskiego) do przedstawienia uwag, Komisja rozstrzyga w decyzji, że:

1) dana pomoc nie stanowi pomocy publicznej (rozstrzygnięcie optymalne z punktu widzenia klubu sportowego);

2) że dana pomoc stanowi pomoc publiczną niezgodną z rynkiem wewnętrznym (wobec czego podlega zwrotowi) lub

3) że dana pomoc jest zgodna z rynkiem wewnętrznym.

Komisja może uznać daną pomoc za zgodną z rynkiem wewnętrznym nawet, jeżeli została udzielona niezgodnie z prawem (tj. bez uprzedniej notyfikacji). W takiej sytuacji jednak to sam beneficjent (klub sportowy) powinien dowodzić zgodności pomocy z rynkiem wewnętrznym (w szczególności, ze względu na jej przeznaczenie na ułatwianie rozwoju niektórych działań gospodarczych lub niektórych regionów gospodarczych; przy jednoczesnym założeniu, że nie zmienia ona „warunków wymiany handlowej w zakresie sprzecznym ze wspólnym interesem", stosownie do art. 107 ust. 3 lit. c TFUE).

Ocena ryzyka wystąpienia pomocy publicznej powinna następować, w szczególności, w oparciu o praktykę decyzyjną Komisji Europejskiej (nawet, jeżeli formalnie Komisja nie jest związana swoimi wcześniejszymi decyzjami). W niniejszym artykule zostaną zatem powołane wybrane decyzje Komisji, mające w ocenie jego autorów kluczowe znaczenie dla planów wsparcia lokalnego klubu.

Bukmacherzy słusznie nie postawili na Real

Decyzja Komisji Europejskiej SA.29769, Pomoc publiczna dla konkretnych hiszpańskich klubów piłki nożnej [Aid to certain Spanish football clubs] dotyczy hiszpańskiej ustawy nakładającej na kluby sportowe obowiązek przekształcenia w spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością, ze względu na złą kondycję finansową klubów i w celu poprawy sposobu zarządzania nimi. Pozornie neutralna regulacja, która została uchylona ze skutkiem od stycznia 2016 r., przewidywała jednak wyjątek dla klubów, które w ciągu 4-5 lat poprzedzających wejście ustawy w życie miały dodatni wynik finansowy. Przesłankę tę spełniały jedynie Real Madryt, Athletic Bilbao, Atlético Osasuna i FC Barcelona. Kluby te mogły prowadzić działalność w dotychczasowej formie prawnej spółek publicznych i na równi z organizacjami non-profit korzystać z częściowych wyłączeń z podatku od osób prawnych (stawka 25 proc. zamiast 30 proc., a do 2006 r. – zamiast 35 proc.).

Komisja Europejska podniosła, że ustawa nie przewidziała możliwości powrotu do poprzedniej, podatkowo korzystniejszej formy prawnej dla innych klubów, które w ciągu 4-5 lat po wprowadzeniu ustawy osiągałyby dodatni wynik finansowy. Nadto, ze względu na wysokość przychodów każdego z czterech klubów, znajdowały się one w innej sytuacji majątkowej niż typowe organizacje non-profit... Z powyższych względów Komisja przesądziła, że stosowanie obniżonej stawki nie było uzasadnione wobec żadnego z czterech klubów, a przyznana w ten sposób korzyść podlega zwrotowi. Według szacunków Komisji Europejskiej, każdy z klubów zobowiązany będzie do zwrotu kwoty w maksymalnej wysokości do pięciu milionów euro.

Spełnienie świadczenia w zawyżonej wysokości

Niezależnie od wspomnianych przywilejów podatkowych, Real otrzymał od miasta Madryt nieruchomość o wartości ponad 300 proc. przewyższającej wartość nieruchomości, którą miał otrzymać trzynaście lat wcześniej, w wykonaniu umowy zamiany. Zastrzeżenia Komisji Europejskiej w sprawie SA.33754, Real Madrid Club de Futbol dotyczyły w szczególności momentu dokonania wyceny nieruchomości oraz jej rzetelności (ze względu na tąpnięcie na rynku nieruchomości w 2008 r., Komisja uznała za nieprawdopodobne, by wartość nieruchomości, którą Real miał pierwotnie otrzymać, wzrosła o kwotę 18.4 milionów w ciągu wspomnianych trzynastu lat). Wobec powyższego, na podstawie decyzji z dnia 4 lipca 2016 r., Real będzie musiał zwrócić wspomnianą kwotę.

Komisja Europejska przy piłce

Powyższe problemy klubów sportowych mają swoje źródło w rosnącym zainteresowaniu społeczeństwa, środków masowego przekazu oraz Komisji Europejskiej problemem finansowania infrastruktury sportowej oraz działalności konkretnych klubów sportowych ze środków publicznych. Tytułem przykładu, w liście wystosowanym do państw członkowskich w listopadzie 2012 r. Komisja Europejska przypomniała państwom członkowskim, że profesjonalne kluby piłki nożnej nie powinny być traktowane inaczej niż każdy inny przedsiębiorca („no special treatment"). Cóż z tego, skoro Hiszpania, która zapewniła o braku specjalnego traktowania, otrzymała w rok później wspomnianą decyzję o wszczęciu postępowania w trybie art. 108 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, tj. decyzję SA.29769?

Jednocześnie, na kanwie rosnącego sprzeciwu społecznego wobec przeznaczania znacznych środków publicznych na rzecz wybranych klubów sportowych, zwłaszcza w czasach kryzysu gospodarczego, ówczesny wiceprzewodniczący Komisji do spraw ochrony konkurencji, komisarz Joaquín Almunia wskazał w 2013 r., że: „Profesjonalne kluby sportowe powinny samodzielnie pokrywać koszty swojej działalności oraz ponosić wydatki na inwestycje przy rozsądnym gospodarowaniu środkami zamiast polegać na wsparciu ze strony podatników. Unijne zasady przyznawania pomocy publicznej znajdują zastosowanie wobec działalności sportowej tak, jak wobec każdej innej działalności gospodarczej" (Komunikat prasowy Komisji Europejskiej z 18 grudnia 2013 r. w związku z wydaniem decyzji o formalnym wszczęciu postępowań (SA.29769, SA.33754 i SA.36387), http://europa.eu/rapid/press-release_IP-13-1287_en.htm.).

Obecna Komisarz do spraw ochrony konkurencji, Margrethe Vestager w następujących słowach potwierdziła dotychczasowe stanowisko Komisji Europejskiej: „Przeznaczanie pieniędzy podatników na finansowanie profesjonalnych klubów sportowych może zakłócać konkurencję. Futbol profesjonalny stanowi działalność gospodarczą [w rozumieniu unijnego prawa pomocy publicznej], w której dochodzi do znacznych przepływów pieniężnych, a wydatkowanie środków publicznych powinno następować z poszanowaniem zasad ochrony konkurencji. W tym przypadku [trzy decyzje z dnia 4 lipca 2016 r.] tak się jednak nie stało" (Komunikat prasowy Komisji Europejskiej z 4 lipca 2016 r. w związku z wydaniem decyzji stwierdzającej, że udzielona pomoc jest niezgodna z rynkiem wewnętrznym (SA.29769, SA.33754 i SA.36387), http://europa.eu/rapid/press-release_IP-16-2401_en.htm.).

Reguły gry, czyli przesłanki wystąpienia pomocy

Należy wskazać, że już w 2005 r. Komisja Europejska przesądziła, że wsparcie udzielone klubom sportowym może stanowić pomoc publiczną, w sprawie dotyczącej przywilejów podatkowych dla włoskich klubów sportowych (przedłużenie okresu amortyzacji zysków i strat względem pozostałych przedsiębiorców; sprawa C 70/2003). Ostateczna decyzja w sprawie nie została jednak wydana, ze względu na szybką interwencję ustawodawcy włoskiego i uchylenie zakwestionowanego przepisu.

Podstawą stwierdzenia pomocy publicznej jest łączne wystąpienie czterech przesłanek, wskazanych w art.  107 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej i doprecyzowanych w orzecznictwie:

a) uzyskanie przez przedsiębiorcę – beneficjenta wsparcia korzyści, której dany przedsiębiorca nie uzyskałby w normalnych warunkach rynkowych;

b) udzielenie wsparcia przez państwo (jednostkę samorządu terytorialnego lub inny podmiot, na który władze publiczne mogą wywierać dominujący wpływ, w szczególności spółkę komunalną lub spółkę Skarbu Państwa) z szeroko rozumianych zasobów państwa (w tym, zasobów jednostki samorządu terytorialnego );

c) zagrożenie konkurencji ze względu na udzielenie pomocy wyłącznie wskazanym podmiotom, a nie wszystkim przedsiębiorcom w podobnej sytuacji;

4) wpływ na wymianę handlową między państwami członkowskimi Unii.

Wstęp na boisko, czyli klub sportowy jako przedsiębiorca

Dokonując oceny, czy dany środek stanowi pomoc publiczną, gmina powinna brać pod uwagę autonomię pojęć prawa unijnego oraz bogate orzecznictwo sądów unijnych i liczne decyzje Komisji Europejskiej. Przykładowo, przedsiębiorca to w zarówno w prawie polskim, jak i w prawie unijnym podmiot prowadzący działalność gospodarczą. Jednak już sama działalność gospodarcza oznacza w unijnym prawie pomocy publicznej oferowanie dóbr i usług na rynku, niezależnie od zarobkowego (lub nie) charakteru tej działalności.

Komisja Europejska stoi konsekwentnie na stanowisku, że sport podlega unijnemu prawu pomocy publicznej w zakresie, w jakim stanowi działalność gospodarczą, w szczególności w przypadku profesjonalnych klubów piłki nożnej czy siatkówki, które prowadzą działalność gospodarczą (w tym, związaną z marketingiem, transferami zawodników, sprzedażą praw do transmisji telewizyjnych, sprzedażą biletów) na rynku krajowym lub europejskim. Powyższe stanowisko zostało wyrażone w szczególności w decyzji SA.29769, Pomoc publiczna dla konkretnych hiszpańskich klubów piłki nożnej, dotyczącej największych klubów hiszpańskich (w tym Realu i Barcelony).

Komisja Europejska przesądziła również, że zarządzanie dużym stadionem piłkarskim oraz jednoczesne prowadzenie zawodowego klubu sportowego może stanowić działalność gospodarczą (decyzja SA.36105, Fußballstadion Chemnitz).

Liga mistrzów czy okręgówka

Przesłanka wpływu na wymianę na rynku wewnętrznym może budzić na pierwszy rzut oka wątpliwości, zwłaszcza w przypadku klubów, które nie uczestniczą w międzynarodowych rozgrywkach. Komisja Europejska przyjęła jednak, że wpływ na konkurencję i wymianę handlową między państwami członkowskimi Unii Europejskiej może wywierać również przyznanie korzyści klubom uczestniczącym w rozgrywkach krajowych, zwłaszcza klubom z krajowej pierwszej ligi (ekstraklasy, superligi). Wskazane kluby bowiem konkurują między sobą o prawo udziału w zawodach europejskich oraz w zakresie pozyskiwania reklamodawców, sponsorów czy na rynku praw do transmisji telewizyjnych. Nie trzeba dodawać, że konkurencja ta stanowi źródło istotnych zysków klubów. Ponadto, kluby pierwszoligowe, niezależnie od dyscypliny sportowej, często mają właścicieli z innych krajów członkowskich oraz dokonują transferu zawodników spoza własnego kraju. Tym samym w przypadku klubu sportowego może wystarczyć fakt, że dany klub jest „liczącym się graczem na rynku sportowym".

1:0 dla beneficjenta

Jednocześnie, jeżeli ryzyko postępowania przed Komisją Europejską wydaje się niewielkie, to zawsze istnieje możliwość „życzliwej interwencji" klubu konkurencyjnego, zwłaszcza jego udziałowców lub sponsorów. Przed przyznaniem wsparcia jakiemukolwiek przedsiębiorcy i w jakiejkolwiek formie, jednostka samorządu terytorialnego lub inny podmiot, kontrolowany przez państwo (w tym spółka Skarbu Państwa) powinny więc przeprowadzić test na istnienie pomocy publicznej, w oparciu o cztery jej przesłanki. Jeżeli w wyniku testu podmiot publiczny uzna, że istnieje ryzyko spełnienia wszystkich z czterech przesłanek, zamiar udzielenia wsparcia własnemu klubowi należy z wyprzedzeniem notyfikować (zgłosić) Komisji Europejskiej.

Negatywna decyzja Komisji Europejskiej, wydana przed udzieleniem pomocy, umożliwi podmiotowi publicznemu przyznanie klubowi wsparcia w inny sposób, względnie odstąpienia od tego zamiaru, bez negatywnych konsekwencji dla klubu, związanych z obowiązkiem zwrotu pomocy.

Komisja może również uznać notyfikowaną pomoc za niestanowiącą pomocy publicznej lub za pomoc publiczną zgodną z rynkiem wewnętrznym, jako przeznaczoną na ułatwianie rozwoju niektórych działań gospodarczych lub niektórych regionów gospodarczych. Taka sytuacja miała miejsce m.in. w przypadku:

a) miasta Erfurt (decyzja SA.35135) oraz stadionów we Flandrii (decyzja SA.37109),

b) klubów francuskich prowadzących działalność edukacyjną i społeczną wśród dzieci i młodzieży (decyzja N118/2000),