Administracyjnymi karami pieniężnymi w COVID-19 – analiza krytyczna

Co dotychczas „było nie tak"? Z zainteresowaniem ale i pewną ulgą przyjęliśmy propozycję rządu wprowadzenia do systemu prawnego norm sankcjonujących zachowania niezgodne z treścią rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (dalej: rozporządzenie o ogłoszeniu stanu epidemii), ustawy z dnia z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (dalej: ustawa COVID-19) oraz obowiązków (m.in. obowiązku poddania się kwarantannie lub hospitalizacji) nałożonych w drodze decyzji administracyjnej na podstawie art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (dalej: jako ustawa o zwalczaniu chorób zakaźnych).

Po konferencji prasowej z dnia 24.03.2020 r. Premiera Mateusza Morawieckiego i Ministra Zdrowia Łukasza Szumowskiego oraz ogłoszeniu przepisów wprowadzających jeszcze bardziej restrykcyjne nakazy i obowiązki w związku z wprowadzonym stanem epidemii powstał bowiem atypowy, acz uzasadniony ekstraordynaryjnymi okolicznościami stan, w którym z uwagi na prawne ograniczenia wprowadzania sankcji represyjnych (prewencyjno-represyjnych) w formie innej niż ustawowa, zaistniała konieczność sięgania po „uniwersalne" instrumenty prawne celem wymuszenia respektowania przez jednostki zakazów wynikłych z wprowadzenia stanu epidemii (a wcześniej stanu zagrożenia epidemiologicznego). Zaletą przyjętego uprzednio w sposób „konkludentny" instrumentarium z zakresu prawa karnego, prawa wykroczeń jak również środków egzekucji administracyjnej (grzywna w celu przymuszenia, przymusowe doprowadzenie) było, to że środki te były w systemie prawnym dostępne „od ręki" stąd nie zachodziła konieczność zmian na poziomie ustawowym - na czym w zasadzie wyliczenie ich zalet można z powodzeniem zakończyć. Z uwagi na swoją „uniwersalność" instrumenty te nie zapewniały bowiem ochrony zdrowia publicznego która byłaby efektywna (skuteczna), co zobrazować można szeregiem mniej lub bardziej spektakularnych przykładów naruszeń kwarantanny, otwierania galerii handlowych czy zatajania przed służbami medycznymi okoliczności związanych z możliwością zarażenia COVID-19, przy powracającym każdorazowo pytaniu –jakie sankcję, na podstawie jakich konkretnie przepisów i czy na pewno w zarysowanych sytuacjach można je nałożyć?

Czytaj także: Po epidemii nowe uprawnienia mundurowych pozostaną

Dywersyfikacja reżimów odpowiedzialności administracyjnoprawnej – zamysł czy przeoczenie? Należy zauważyć, że przedłożona do laski marszałkowskiej grupa przepisów wprowadza za naruszenie norm sankcjonowanych w związku z pandemią COVID-19 obok odpowiedzialności wykroczeniowej, karnej i egzekucyjnej także odpowiedzialność administracyjnoprawną, tj. opartą na zastosowaniu instrumentarium administracyjnych kar pieniężnych. Co jednak warte podkreślenia, ustawodawca zaprojektował aż dwa odrębne reżimy przedmiotowej odpowiedzialności, tj. reżim: • ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych (art. 48a ust. 1); • ustawy COVID-19 (Rozdział 2a „Administracyjne kary pieniężne"). Porównanie obydwu reżimów, w tym w szczególności wybranych nakazów sankcjonowanych ich postanowieniami znajduje się w Tabeli nr 1.

Przyjęte przez ustawodawcę rozwiązanie, którego istota odnosi się do zabezpieczenia nakazów i zakazów ustawowych „uszytymi na miarę" administracyjnymi karami pieniężnymi samo w sobie zasługuje na aprobatę, co jednak nie przesądza że projektowana regulacja wolna jest od wad i niedociągnięć legislacyjnych, które w dużym stopniu mogą ograniczyć jej skuteczność. Ze względu na ograniczone ramy opracowania szczegółowe rozważania zostały poczynione w oparciu o analizę treści projektowanego brzemienia art. 48a ust. 1 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych, zaś reżim właściwy dla ustawy COVID-19 posłuży nam za przykład nieuzasadnionego różnicowania trybu odpowiedzialności za naruszenie nakazów i zakazów administracyjnych tego samego rodzaju.

W tym stanie rzeczy podstawowym celem niniejszego opracowania jest próba rekonstrukcji systemowych relacji projektowanych przepisów o karach administracyjnych z ogólnymi zasadami ich wymierzania i nakładania przewidzianymi w Kodeksie postępowania administracyjnego (dalej: KPA). Powyższe stanowi pokłosie tego, iż piśmiennictwie już kilka lat temu zaobserwowano kształtowanie się nowego typu postępowania przed organami administracji publicznej, a mianowicie postępowania administracyjno-karnego, jednak dopiero od 1.06.2017 r. w KPA odnaleźć można regulację ramową normujące na zasadzie legi generali nie tylko przebieg postępowania w sprawach nakładania administracyjnych kar pieniężnych, ale także wybrane zasady materialnoprawne związane z tym procesem. W omawianym kontekście rozstrzygnięcia wymaga z kolei kwestia czy a jeśli tak to w jakim zakresie przepisy Działu IVa KPA znajdą zastosowanie w postępowaniu w sprawie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązków stypizowanych w rozporządzeniu o ogłoszeniu stanu epidemii.

Już we wstępnej fazie analizy pewne wątpliwości implikować będzie kwestia stricte terminologiczna. Otóż ustawodawca w treści art. 48a ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych przełamuje funkcję unifikującą (ujednolicającą) przepisów KPA poprzez oznaczenie omawianego typu sankcji mianem „kara pieniężna" a nie jak to ma miejsce w KPA: „administracyjna kara pieniężna". Także na gruncie ustawy COVID-19 na próżno doszukiwać się zaadaptowania terminologii kodeksowej a co więcej niekonsekwencja projektodawców w tym przedmiocie jest o tyle rażąca że o ile w tytule dedykowanego temu celowi rozdziału ustawy posłużono się terminem „administracyjna kara pieniężna" to już przy poszczególnych typach zachowań wyczerpujących znamiona deliktu mowa jest raz to o karze pieniężnej (np. art. 15zzzk-art.15zzzl COVID-19) a raz to o administracyjnej karze pieniężnej (np. art. 15 zzzo-art.15zzzp ustawy COVID-19). Niemniej jednak analiza treści art. 189b KPA (wprowadzającego definicję administracyjnej kary pieniężnej) nie pozostawia złudzeń, że mimo niefrasobliwości terminologicznej ustawodawcy, za dopuszczalne uznać należy in genere zastosowania przepisów Działu IV KPA do analizowanej grupy sankcji administracyjnych. Niestety szczegółowa analiza projektowanego art. 48a ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych niezależnie od uwag dotychczas poczynionych uzasadnia dość zaskakującą tezę o ograniczonym zakresie zastosowania komentowanej regulacji, co wynika z przyczyn następujących.

Po pierwsze, jako nieprzemyślany bądź nawet nie uświadomiony co do zakresu powodowanych konsekwencji prawnych należy ocenić zabieg odesłania w treści art. 48a ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych do przepisów Działu III Ordynacji podatkowej, co powoduje wyłączenie zastosowania znacznej części przepisów działu IVa KPA. Wskazać zatem należy, że z uwzględnieniem treści art. 189a § 2 KPA (statuującego kodeksową regułę kolizyjną) w postępowaniu w przedmiocie wymierzenia kar pieniężnych w omawianej kategorii spraw administracyjnych znajdą zastosowanie następujące grupy przepisów (z uwzględnieniem wskazanej kolejności ich stosowania):

• ustawa o zwalczaniu chorób zakaźnych

• przepisy działu III Ordynacji podatkowej

• przepisy KPA, tj.: o w zakresie zagadnień materialnoprawnych - Dział IVa KPA, ale wyłącznie w zakresie nieuregulowanym w dwóch aktach normatywnych wymienionych powyżej w lit. a) i b); o w zakresie zagadnień procesowych - przepisy KPA regulujące przebieg postępowania administracyjnego jurysdykcyjnego, z uwzględnieniem iż przepisy szczególne mogą w powyższym zakresie wprowadzać kolejne lex specialis. Z powyższego jednoznacznie zatem wynika, że mamy do czynienia z „hybrydą" obejmującą co najmniej trzy podgrupy przepisów, a na stosującym prawo (tu wymierzającym sankcję) spoczywa obowiązek ich synergii.

Po drugie, powstaje poważna wątpliwość, czy ze względu na treść art. 189a § 2 pkt 1 KPA w zw. z art. 189d pkt 3 KPA w zw. z art. 48a ust. 5 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych kodeksowe zasady wymiaru kary znajdą w omawianym przypadku zastosowanie. Art. 189a § 2 pkt 1 KPA stanowi bowiem, że w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej przepisów działu IVa KPA w tym zakresie nie stosuje się. Oznacza to, że w przypadku uregulowania w art. 48a ust. 5 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, wyłączony zostaje art. 189d KPA statuujący szeroki katalog dyrektyw ich wymiaru, który stanowi pokłosie wieloletniego dorobku orzeczniczego Trybunału Konstytucyjnego, poglądów piśmiennictwa oraz stanowisk wyrażanych przez kolejno urzędujących Rzeczników Praw Obywatelskich. Ocena czy do wskazanego wyłączenia doszło wymaga zestawienia treści art. 189d KPA (przepis ramowy) i art. 48a ust 5 ustawy (przepis odrębny w rozumieniu art. 189a § 2 pkt 1 KPA). W sytuacji gdy przepis odrębny reguluje zagadnienie wymiaru administracyjnej kary choćby fragmentarycznie (punktowo), to wyłączeniu ulega cały art. 189d KPA.

Artykuł 48 a ust. 5 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych stanowi, że „w przypadku ponownego popełnienia takiego samego czynu, o którym mowa w ust. 1 lub 2, wysokość kary pieniężnej: 1) jest nie niższa od wysokości kary pieniężnej wymierzonej poprzednio za takie naruszenie; 2) ustala się, dokonując powiększenia o 25% wysokości kary pieniężnej ustalonej zgodnie z pkt 1". Z kolei art. 189d pkt 2 KPA stanowi, że: „Wymierzając administracyjną karę pieniężną, organ administracji publicznej bierze pod uwagę [...]: 2) częstotliwość niedopełniania w przeszłości obowiązku albo naruszania zakazu tego samego rodzaju co niedopełnienie obowiązku albo naruszenie zakazu, w następstwie którego ma być nałożona kara;".

Z powyższego zestawienia wyłania się wątpliwość, czy przypadkiem ustawodawca w art. 48a ust. 5 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych nie zaprojektował dyrektywy wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, która w sensie substancjalnym stanowiłaby przepis odrębny względem art. 189d pkt 2 KPA, co finalnie powodowałoby nie tyle wyłączenie samego art. 189 d pkt 2 KPA, lecz z uwagi na treść art. 189a § 2 pkt 1 KPA, całego art. 189d KPA? Gdyby odpowiedzieć na tak zadane pytanie twierdząco, to przyjęte rozwiązanie należałoby ocenić bardzo krytycznie, ponieważ wyłącznie kwestia uprzedniego ukarania mogła by stanowić dyrektywę wymiaru kary a dodatkowo o charakterze obciążającym podczas gdy dyrektywy wymiaru z art. 189d KPA nie poddają się jednoznacznym kwalifikacjom jako obciążające lub łagodzące odpowiedzialność administracyjną. Jak się wydaje w omawianym przypadku należałoby zastosować wykładnię korygującą choć implikującą wątpliwości czy aby nie ma ona charakteru contra legem. Otóż można by przyjąć, że w toku postępowania administracyjnego w sprawie administracyjnej kary pieniężnej prowadzonego po raz pierwszy względem oznaczonego podmiotu za naruszenie oznaczonego czynu przepis art. 189d KPA znajdzie zastosowanie z kolei w toku ponownego postępowania (w warunkach sui generis „recydywy") art. 189d KPA ze względu na treść art. 189a § 2 pkt 1 KPA w zw. z art. 48 ust. 5 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych nie znajdzie zastosowania.

Z kolei w przypadku reżimu odpowiedzialności wprowadzanego ustawą COVID-19 kwestia zakresu zastosowania Działu IVa KPA kształtuje się zgoła odmiennie. Za przykład dla dalszych rozważań posłuży nam projektowana treść art. 15zzzo ustawy COVID-19 w którym przewidziano obowiązek nałożenia administracyjnej kary pieniężnej w razie stwierdzenia naruszenia obowiązku hospitalizacji, kwarantanny lub izolacji w związku z zapobieganiem, przeciwdziałaniem lub zwalczaniem COVID-19, nałożonego przez właściwy organ lub wynikającego z przepisów prawa. Jako że w ustawie COVID-19 nie przewidziano odrębnych instytucji związanych z procesem nakładania i wymierzenia administracyjnych kar pieniężnych to też w tym przypadku znajdą zastosowanie na zasadach ogólnych przepisy Działu IVa KPA co w praktyce oznacza, że:

• strona może powoływać się na przypadek siły wyższej o której mowa w art. 189e KPA jako okoliczności egzoneracyjnej np., sytuacja w której podmiot naruszył obowiązek kwarantanny z tej przyczyny, że lokal przez niego zajmowany zajął się ogniem;

• przy wymiarze (tj. ustalaniu konkretnej wysokości administracyjnej kary pieniężnej) należy uwzględnić dyrektywy z art. 189d KPA. Organ ustalając wysokość administracyjnej kary pieniężnej powinien uwzględnić m.in. warunki osobiste strony będącej osobą fizyczną na którą kara jest nakładana;