Partnerstwo publiczno-prywatne trzeba rozumieć szeroko

[b]O partnerstwie publiczno-prywatnym mówi się w Polsce od wielu już lat. Nie za bardzo je jednak widać. Czy nie obracamy się trochę w wirtualnym świecie?[/b]

Agata Kozłowska: Wcześniejsza ustawa o PPP nie zadziałała, a zwłaszcza jej rozporządzenia wykonawcze, co ostatecznie sprawiło, że partnerstwo rozumiane w sensie ustawowym rzeczywiście nie funkcjonuje. Co więcej, położyło się to cieniem na pojmowanie PPP jako takiego.

[b]Odejdźmy zatem od PPP w kształcie, w jakim widziała je wcześniejsza ustawa, a popatrzmy na nie szerzej. Mamy w Polsce przykłady szeroko rozumianego partnerstwa?[/b]

Mamy, choć nie nazywają się one PPP. Odkąd istnieje nasz sektor samorządowy, czyli od lat dziewięćdziesiątych, są umowy wieloletnie, które wymagają zaangażowania zarówno od partnera publicznego, jak i prywatnego.

[b]Konkretnie?[/b]

Chociażby Gdańsk. Od wielu lat działa tam spółka wodociągowo-kanalizacyjna, która jest właśnie szeroko rozumianym PPP. W jej funkcjonowanie zaangażowane jest zarówno miasto, jak i prywatna firma. [b]

Już trzeci raz pani firma organizuje konkurs „Dobre praktyki PPP”. „Rz” ma nad nim patronat. Opisywaliśmy zwycięskie projekty, ale czy coś się z nimi dalej dzieje? Czy wyszły poza fazę projektu?[/b]

Tak. Przykładowo gdańskie przedsięwzięcie: Nadmorskie Centrum Rekreacji i Wypoczynku właśnie wybiera partnera prywatnego na podstawie analiz, które były nagrodą w tym konkursie. W zeszłym roku jedną z nagród zdobył projekt rewitalizacji domów komunalnych w Łodzi. Tu też niebawem będzie wybierany partner prywatny.

[b]Na podstawie jakich przepisów?[/b]

Przynajmniej na razie ma się to odbywać na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami.

[b]Jak to będzie wyglądać w praktyce?[/b]

Firma otrzyma od miasta nieruchomość, na której zostaną postawione nowe budynki mieszkalne. Do nich zostaną przeprowadzeni mieszkańcy zajmujący dotychczas zdewastowane budynki. Następnie przedsiębiorca dostanie na własność stare budowle w centrum miasta, które będzie mógł przeznaczyć na swoje cele, oczywiście z zachowaniem określonych warunków wynikających chociażby z przepisów o ochronie zabytków.

[b]Kapituła nagrodziła też Lidzbark Warmiński. Ma tam powstać kompleks basenów z wodą termalną.[/b]

– To projekt o tyle ciekawy, że ma być realizowany przy współudziale środków unijnych. Starostwo powiatowe wypracowało zupełnie nową formułę partnerstwa. Gdy starosta o tym opowiadał na niedawnej konferencji, wszyscy otwierali szeroko oczy ze zdziwienia.

[b]Co to za formuła?[/b]

Połowa tej inwestycji ma być finansowana z funduszy UE, połowa z wkładu beneficjenta. Przy czym najpierw beneficjentem jest starostwo powiatowe. Dopiero później wybrany ma zostać partner prywatny, który ma wejść w rolę beneficjenta. Jest to projekt pilotażowy, który być może przetrze szlaki innym.

[b]Opowiada pani o wielu możliwych formach współpracy w PPP. Teraz weszły w życie dwie nowe ustawy: o PPP i o koncesji na roboty budowlane i usługi. Czy zamykają one możliwości, jakie stwarzały dotychczasowe przepisy, np. kodeks cywilny czy ustawa o gospodarce nieruchomościami?[/b]

Moim zdaniem nie. Te dwie ustawy dają dodatkowe możliwości, nie zamykają tych, które już były. Strona publiczna może więc wybrać, na jakich zasadach chce ułożyć sobie stosunki z prywatnymi. Nie musi to się odbywać na zasadach określonych w nowej ustawie o PPP czy ustawie o koncesji.

[b]Mogłoby się wydawać, że ustawa o PPP w swej ramowej formie zawiera wszystkie modele współpracy. Odnosi się chociażby do spółek celowych, które zakładane będą do prowadzenia przedsięwzięcia. Jednocześnie przewiduje dwa sposoby wyboru partnera prywatnego: albo określone w ustawie o koncesji, albo w prawie zamówień publicznych. Pani zaś mówi, że są też inne sposoby, np. konkurs ofert prowadzony na podstawie kodeksu cywilnego. Czy nie będzie to oznaczało obchodzenia przepisów?[/b]

Jeżeli miasto nie będzie chciało zawierać umowy o PPP, tylko od razu założy spółkę celową, to nie będzie podlegać ustawie o PPP. Będzie to partnerstwo szeroko rozumiane, ale nie to, o którym mówi ustawa.

[b]

To po co w ogóle są te dwie ustawy, skoro i tak dużo prościej wybrać partnera prywatnego na podstawie innych ustaw?[/b]

Strona publiczna musi się zastanowić, co bardziej jej się opłaca. PPP ma swoje niezaprzeczalne plusy. Mam na myśli chociażby zachętę podatkową. Decydując się na PPP, wkłady własne wnoszone do realizacji przedsięwzięcia są zwolnione z podatku dochodowego. Druga zachęta, też wpisana do ustawy, dotyczy funduszy unijnych. Może się niebawem okazać, że w założeniach konkursów będzie wpisywana realizacja projektu właśnie PPP i takie inwestycje będą się mogły ubiegać o dofinansowanie z funduszy unijnych.

[b]Jak zatem wybrać, która formuła będzie najkorzystniejsza dla naszego przedsięwzięcia?[/b]

Można to obrazowo przedstawić w ten sposób, że ustawiamy sobie na biurku kodeks spółek handlowych, ustawę o gospodarce komunalnej, prawo zamówień publicznych, ustawę o PPP, ustawę o koncesji i może jeszcze ustawę o gospodarce nieruchomościami. Najpierw jednak trzeba rozłożyć na czynniki pierwsze wszystkie aspekty finansowe i prawne planowanego przedsięwzięcia. Trzeba przeanalizować możliwość uzyskania pomocy publicznej, różne formy finansowania – kredyty, środki własne, fundusze unijne. Dopiero na tak rozpisaną strukturę projektu nakładać po kolei wszystkie te ustawy, które leżą na naszym biurku. Jeśli zależy mi na szybkiej realizacji inwestycji, a pomoc publiczna nie wchodzi w grę, to dlaczego nie miałabym założyć spółki z partnerem prywatnym, tylko iść dużo bardziej rygorystyczną ścieżką z ustawy o koncesji czy też prawa zamówień publicznych?

[b]Z inicjatywą partnerstwa często wychodzą same firmy. Jeśli strona publiczna zdecyduje się na ustawę o PPP czy o koncesji, firma ta będzie musiała rywalizować z innymi. Rozumiem, że w jej interesie leży wybór innej formy współpracy. [/b]

Partner publiczny zawsze powinien zapewnić uczciwą konkurencję. Nawet jeśli rokowania będą się opierać na kodeksie cywilnym, powinien pozwolić wziąć w nich udział wszystkim zainteresowanym firmom. Sam fakt, że ktoś zgłosił się do niego z pomysłem, nie może stawiać go na uprzywilejowanej pozycji. Procedura wyboru partnera prywatnego powinna być jak najbardziej jawna i przejrzysta.

[b]Jeśli już strona publiczna zdecyduje się realizować projekt na podstawie ustawy o PPP, będzie miała dwie ścieżki wyboru partnera: albo łatwiejszą opartą na procedurach przewidzianych w ustawie o koncesji, albo nieco trudniejszą opartą na prawie zamówień publicznych. Słychać głosy, że ta druga będzie stosowana rzadko. Zgadza się pani z tym?[/b]

Nie byłabym tego taka pewna. Gdy porozmawia się z urzędnikami samorządowymi, okazuje się, że wielu z nich uważa, iż dla własnego bezpieczeństwa lepiej będzie stosować prawo zamówień publicznych. Proszę wziąć pod uwagę, że przed wyborem partnera może nie być wiadomości, czy prawo do pobierania pożytków będzie stanowiło większą część wynagrodzenia. A co jeśli po zastosowaniu procedury koncesyjnej okaże się, że zapłata ze strony podmiotu publicznego ma stanowić większość? Wówczas postępowanie należałoby chyba unieważnić i od nowa zacząć kolejne, oparte już na przepisach o zamówieniach.

[b]Załóżmy, że w tej chwili w głowie urzędnika miejskiego rodzi się pomysł na jakąś inwestycję. W jakim czasie można by zawrzeć umowę PPP?[/b]

Muszą upłynąć co najmniej dwa lata. Wbrew pozorom procedura wyboru, o której rozmawialiśmy przed chwilą, nie zabiera najwięcej czasu. Na samo doradztwo, czyli tak naprawdę etap przygotowawczy, trzeba założyć od roku do półtora. W tym czasie prowadzone są analizy, później konsultacje rynkowe i weryfikacja analiz.

[b]Słowo „kryzys” jest pewnie nadużywane, ale nie ma co się oszukiwać: sytuacja na rynku jest dużo gorsza, niż była. Banki niechętnie udzielają kredytów, przedsiębiorcy też nie mają zbyt wielu wolnych środków. Tymczasem PPP opiera się właśnie na finansowym zaangażowaniu przedsiębiorców. Czy to dobry moment na myślenie o takich projektach?[/b]