Reklama

Związki międzygminne dla wspólnych zadań

Gminy mogą tworzyć związki międzygminne służące do wspólnego wykonywania zadań publicznych. Związek ma osobowość prawną i realizuje takie zadania we własnym imieniu oraz na własną odpowiedzialność.

Publikacja: 28.04.2015 04:30

Związki międzygminne dla wspólnych zadań

Foto: Fotorzepa, Jerzy Dudek

Anna Puszkarska

Reklama

W ustawie o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.) przewidziano, że gminy chcące wspólnie realizować zadania publiczne mogą robić to w formie związku międzygminnego. Jest to ich uprawnienie, a nie obowiązek. Obowiązek utworzenia takiego związku może zostać nałożony tylko w drodze ustawy, która określa wówczas zadania związku i tryb zatwierdzenia jego statutu.

Bez limitu członków

Z takiego rozwiązania mogą skorzystać dwie lub więcej gmin. W u.s.g. nie określono maksymalnej liczby gmin mogących utworzyć związek. Ma on osobowość prawną, a w ramach podjętej współpracy wykonuje przekazane mu zadania zrzeszonych gmin, działając we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność (art. 65 u.s.g.). Przysługują mu takie same uprawnienia i obowiązki, jakie mają gminy w związku z wykonywaniem przekazanych im zadań (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 października 2014 r., sygn. II OSK 1275/14).

Związek staje się podmiotem uprawnionym i zobowiązanym do realizacji przekazanych mu zadań, a równocześnie gmina traci uprawnienie do wykonywania zadań publicznych w takim zakresie, w jakim wykonuje je związek (por. uchwała Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu z 5 lutego 2014 r., nr 3/144/14, NZS 2014/2/36).

Różne zadania

Związkowi można przekazać wszelkie zadania publiczne gmin, zarówno te, których realizacja następuje w formach administracyjnoprawnych, jak i te, które mogą być realizowane w formach cywilnoprawnych. Niedopuszczalne jest jednak działanie prowadzące do utworzenia związku dla innego celu niż wykonywanie zadań publicznych, np. nie można w ten sposób promować produktu lokalnego (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 22 września 2009 r., sygn. III SA/Kr 1077/08). Związek może także wykonywać zadania z zakresu właściwości powiatu i województwa na podstawie porozumień zawartych z tymi jednostkami (art. 64 ust. 5 u.s.g.).

Przykład:

Dwie gminy chcą utworzyć związek międzygminny w celu wspólnego wykonywania zadań publicznych. W u.s.g. nie zawarto definicji takich zadań. Wojewoda mazowiecki w rozstrzygnięciu nadzorczym z 21 maja 2009 r. stwierdził, że zadania własne gminy, określone w art. 7 ust. 1 u.s.g., są jednocześnie zadaniami użyteczności publicznej, której definicję zawiera art. 9 ust. 4 u.s.g. Związek można zatem utworzyć np. w celu wspólnego wykonywania takich zadań wymienionych w art. 7 ust. 1 u.s.g., jak sprawy:

Reklama

- wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz czy

- lokalnego transportu zbiorowego.

NSA w wyroku z 7 listopada 2008 r. (sygn. II OSK 1216/08) przyjął, że do realizacji określonego zadania gminy nie muszą tworzyć tylko jednego związku. To, że na związek przechodzą prawa i obowiązki, nie oznacza, że wygasają zadania gminy, co wykluczałoby przystąpienie do innego związku.

Wojewoda podlaski w rozstrzygnięciu nadzorczym z 15 kwietnia 2008 r. (nr NK.II.KK.0911-76/08, Wspólnota 2008/18/30) podkreślił jednak, że nie można należeć do dwóch związków realizujących takie same zadania.

Od czego zacząć

Utworzenie związku wymaga przeprowadzenia procedury składającej się z kilku etapów. Niezbędne jest dokonanie następujących czynności:

Procedury należy rozpocząć od ustalenia zasad funkcjonowania związku, poinformowania wojewody o zamiarze przystąpienia do związku i podjęcia przez rady gmin uchwał o jego utworzeniu.

Reklama

Gminy przeprowadzają przede wszystkim negocjacje w celu ustalenia, jakie zadania będzie wykonywał tworzony przez nie związek, z uwzględnieniem koniecznych nakładów i spodziewanych korzyści związanych z taką formą współpracy. W art. 66 u.s.g. przewidziano również, że gmina informuje wojewodę o zamiarze przystąpienia do związku, co oznacza, że należy dokonać tego przed podjęciem uchwały o jego utworzeniu. Następnie rady zainteresowanych gmin podejmują uchwały o utworzeniu związku. Jak wyjaśnił WSA w Gliwicach w wyroku z 4 marca 2008 r. (sygn. IV SA/Gl 49/08), uchwała o przystąpieniu do związku jest tylko oświadczeniem woli gminy, niewywołującym bezpośrednich, zewnętrznych skutków prawnych.

Kolejnym etapem niezbędnym do utworzenia związku jest przyjęcie jego statutu przez rady zainteresowanych gmin. Uchwały o utworzeniu związku i o przyjęciu jego statutu nie muszą być podejmowane jednocześnie. Uchwała o przyjęciu statutu związku powinna być podjęta bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady gminy. W art. 67 ust. 2 u.s.g. przewidziano, że statut związku powinien określać:

- nazwę i siedzibę związku,

- uczestników, czas trwania związku i jego zadania,

- organy związku, ich strukturę, zakres i tryb działania,

- zasady korzystania z obiektów i urządzeń związku,

Reklama

- zasady udziału w kosztach wspólnej działalności, zyskach i pokrywaniu strat związku,

- zasady przystępowania i występowania członków oraz zasady rozliczeń majątkowych,

- zasady likwidacji związku, a także

- inne zasady określające współdziałanie.

Wojewoda łódzki w rozstrzygnięciu nadzorczym z 26 kwietnia 2006 r. (nr PN.I.-0911/131/06, OwSS 2006/3/78/78) zwrócił uwagę, że art. 67 ust. 2 u.s.g. określa obligatoryjną treść statutu związku. Uregulowania określone w tym przepisie powinny znaleźć odzwierciedlenie w statucie, w związku z czym postanowienie statutu, w myśl którego zasady korzystania z obiektów i urządzeń związku będą określone w umowie cywilnoprawnej, narusza prawo.

Reklama

Ewentualna późniejsza zmiana statutu następuje w trybie przewidzianym dla jego ustanowienia.

Brak określenia w statucie zasad występowania członków nie wyklucza podjęcia przez radę gminy uchwały o wystąpieniu gminy ze związku (uchwała siedmiu sędziów NSA z 11 kwietnia 2005 r., sygn. OPS 2/04, ONSAiWSA 2005/4/64).

Rejestracja i ogłoszenie statutu

Następnym krokiem jest rejestracja związku i ogłoszenie jego statutu w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W art. 68 u.s.g. przewidziano, że rejestr związków prowadzi minister właściwy do spraw administracji publicznej (minister administracji i cyfryzacji). Zasady prowadzenia rejestru związków międzygminnych oraz ogłaszania ich statutów określa rozporządzenie z 5 października 2001 r. (dalej: rozporządzenie).

Przewidziano w nim, że rady gmin tworzących związek powinny zgłosić jego utworzenie do organu prowadzącego rejestr (czyli ministra) za pośrednictwem wojewody właściwego ze względu na siedzibę związku.

Do takiego zgłoszenia trzeba dołączyć:

Reklama

- uchwały rad gmin o utworzeniu związku oraz o przyjęciu statutu,

- statut związku,

- informację właściwego wojewody o zgodności z prawem wskazanych wyżej uchwał oraz

- odpisy protokołów posiedzeń rad gmin w części dotyczącej trybu podejmowania tych uchwał.

Regulacje dotyczące wpisu do rejestru stosuje się odpowiednio do wykreślenia związku z rejestru, przy czym w takim przypadku do zgłoszenia dołącza się informację o zakończeniu likwidacji związku.

Reklama

W rejestrze związków wpisuje się:

- numer kolejny wpisu,

- nazwę związku i jego siedzibę,

- oznaczenie gmin uczestniczących w związku,

- zadania, czas trwania i datę rejestracji związku,

- datę ogłoszenia statutu związku oraz jego zmian, a także

- datę likwidacji związku.

Rejestr związków jest jawny.

Przykład:

W statucie Komunalnego Związku Gmin Congregator z siedzibą w Lwówku (DzUrz woj. wielkopolskiego z 2013 r., poz. 3436) wskazano, że do kompetencji tego związku należy wspólne wykonywanie zadań publicznych w zakresie tworzenia warunków niezbędnych do utrzymania czystości i porządku w gminach tworzących związek w dziedzinie gospodarki odpadami. W celu realizacji tych zadań organy związku podejmują m.in. następujące działania:

- zapewniają wybór lub nawiązanie stosunków prawnych z istniejącą instalacją albo budowę, utrzymanie i eksploatację własnych lub wspólnych z innymi gminami regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych w miejscu i w sposób określony w planie gospodarki odpadami dla województwa,

- nadzorują gospodarowanie odpadami komunalnymi, w tym realizację zadań powierzonych podmiotom odbierającym odpady komunalne od właścicieli.

Natomiast w statucie Celowego Związku Gmin Puszcza Drawska z siedzibą w Dobiegniewie (DzUrz woj. lubuskiego z 2013 r., poz. 2747) stwierdzono, że do zadań tego związku należy m.in.:

- programowanie i realizacja regionalnej polityki ekorozwoju,

- prowadzenie działalności wydawniczej, szkoleniowej, konsultingowej i promocyjnej dla potrzeb gmin oraz

- tworzenie lepszych warunków do rozwoju turystyki.

Ogłoszenie

O rejestracji związku minister zawiadamia na piśmie rady gmin uczestniczące w tym związku, wojewodę oraz właściwą miejscowo regionalną izbę obrachunkową (§ 5 rozporządzenia). Następnie wojewoda, w terminie 14 dni od dnia otrzymania takiego zawiadomienia, zarządza ogłoszenie statutu związku w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Dzień wydania wojewódzkiego dziennika urzędowego jest dniem ogłoszenia statutu (§ 6 rozporządzenia).

Związek nabywa osobowość prawną po jego zarejestrowaniu, z dniem ogłoszenia statutu w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Również prawa i obowiązki gmin uczestniczących w związku, związane z wykonywaniem zadań przekazanych temu związkowi, przechodzą na związek z dniem ogłoszenia statutu.

Zasady funkcjonowania

W przepisach u.s.g. przewidziano, że związek posiada zarówno organ stanowiący, jak i wykonawczy. Organem stanowiącym i kontrolnym jest zgromadzenie związku, a organem wykonawczym zarząd.

W zakresie zadań zleconych związkowi zgromadzenie wykonuje kompetencje przysługujące radzie gminy. Do zgromadzenia stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące rady gminy (art. 69 u.s.g.). NSA w wyroku z 9 czerwca 2014 r. (sygn. II OSK 753/14) zwrócił jednak uwagę, że art. 69 ust. 3 u.s.g., regulując instytucję zgromadzenia związku międzygminnego, odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących rady gminy jako organu, a nie przepisów odnoszących się do radnych.

W skład zgromadzenia wchodzą wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast) gmin uczestniczących w tym związku. Na wniosek wójta rada gminy może powierzyć reprezentowanie gminy w zgromadzeniu zastępcy wójta albo radnemu. Statut związku może także przyznawać określonym gminom więcej niż jeden głos w zgromadzeniu. W takim przypadku dodatkowych przedstawicieli wyznacza zainteresowana rada gminy (art. 70 u.s.g.).

Zasady głosowania

Uchwały zgromadzenia są podejmowane bezwzględną większością głosów statutowej liczby członków zgromadzenia (art. 71 u.s.g.). Bezwzględną liczbę głosów, o której mowa w tym przepisie, należy obliczać, uwzględniając faktyczną w dacie głosowania liczbę uczestników związku i postanowienia jego statutu. NSA w wyroku z 13 października 2009 r. (sygn. II OSK 1124/09) przyjął, że wybór członków zarządu związku powinien się odbywać w głosowaniu tajnym.

Członek zgromadzenia reprezentujący gminę wchodzącą w skład związku może wnieść pisemny sprzeciw do uchwały zgromadzenia w ciągu siedmiu dni od dnia jej podjęcia. Wniesienie takiego sprzeciwu wstrzymuje wykonanie uchwały i wymaga ponownego rozpatrzenia sprawy. Nie można jednak zgłosić sprzeciwu do uchwały podjętej w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy (art. 72 u.s.g.).

Zarząd związku jest powoływany i odwoływany przez zgromadzenie spośród jego członków. W statucie można także zastrzec, że dopuszczalny jest wybór członków zarządu spoza członków zgromadzenia w liczbie nieprzekraczającej 1/3 składu zarządu związku (art. 73 u.s.g.). NSA w wyroku z 17 listopada 2010 r. (sygn. II OSK 1678/10) wyjaśnił, że wybór członka zarządu skutkuje nawiązaniem stosunku pracy tylko wówczas, gdy z tego wyboru wynika obowiązek wykonywania pracy w charakterze pracownika. Wybór ten – dokonywany uchwałą zgromadzenia związku – będzie stanowił nawiązanie stosunku pracy tylko wówczas, gdy taki skutek będzie określony w statucie związku.

Do gospodarki finansowej związku stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce finansowej gmin. Zgromadzenie uchwala plan finansowy związku.

Przykład:

W statucie Związku Komunalnego Gmin ds. Kanalizacji z siedzibą w Mierzęcicach (DzUrz woj. śląskiego z 2014 r., poz. 1683) przewidziano, że organami tego związku są: zgromadzenie związku i zarząd związku, przy czym w skład zgromadzenia wchodzą wójtowie gmin uczestniczących w związku oraz po trzech dodatkowych przedstawicieli każdej gminy wyznaczonych przez rady gmin. Można być przedstawicielem tylko jednej gminy, a każdy przedstawiciel ma w zgromadzeniu jeden głos. Wystąpienie członka związku skutkuje równoczesnym pozbawieniem jego przedstawicieli wszystkich funkcji w organach związku. Kadencja zgromadzenia pokrywa się z kadencją rad gmin, a zgromadzenie pełni swoją funkcję do czasu wyłonienia nowego składu.

W statucie tego związku przewidziano również, że dopuszcza się możliwość wyboru nie więcej niż 1/3 członków jego zarządu spoza zgromadzenia.

podstawa prawna: art. 7, art. 64–73a ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. DzU z 2013 r., poz. 594 ze zm.)

podstawa prawna: rozporządzenie ministra spraw wewnętrznych i administracji z 5 października 2001 r. w sprawie sposobu prowadzenia rejestru związków międzygminnych oraz ogłaszania statutów związków (DzU nr 121, poz. 1307)

Gdzie szukać informacji

Wykaz związków międzygminnych jest dostępny na stronie internetowej Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji (http://mac.bip.gov.pl). Jest ich obecnie ponad 300, a do zadań takich związków należą m.in.:

- ochrona środowiska, zapobieganie degradacji i dewastacji środowiska wywołanej rozwojem przemysłu, edukacja ekologiczna, gospodarka wodna i zaopatrzenie w wodę,

- modernizacja istniejących i budowa nowych oczyszczalni ścieków i przepompowni, budowa sieci wodociągowo-kanalizacyjnej, zbiorowe odprowadzanie ścieków,

- komunikacja zbiorowa (określanie potrzeb, opracowywanie rozkładów jazdy, integracja transportu pasażerskiego, ustalanie taryf, dystrybucja biletów, prowadzenie rozliczeń, utrzymywanie dworców i przystanków),

- promocja turystyki, ograniczenie bezrobocia, utrzymanie czystości i porządku.