Prof. Jacek Chlebny: Za odblokowanie KPO nie powinni płacić obywatele

Pandemia bardzo mocno wpłynęła nie tylko na nasze życie jako społeczeństwa, ale też na funkcjonowanie państwa. Z pewnością odbiła się też na pracy sądów administracyjnych. Jej skutki widać w statystykach rocznych?

Tak, pandemia i związane z nią ograniczenia miały wpływ na pracę sądów. Przede wszystkim doprowadziły do spowolnienia pracy w sądach administracyjnych obu instancji, co przełożyło się na spadek załatwianych spraw. Pandemia wpłynęła też na pracę administracji publicznej, przez co do sądów administracyjnych wpłynęło mniej spraw. Potwierdzają to statystyki. Najlepiej widać to w sądach pierwszej instancji, czyli wojewódzkich sądach administracyjnych (WSA). W ich przypadku średni wpływ z lat sprzed pandemii wynosił ok. 80 tys. spraw, a w 2020 około 69 tys. W kolejnym pandemicznym roku w statystykach widać odbicie i powrót do dużych wpływów. Do wojewódzkich sądów administracyjnych w 2021 r. trafiła wręcz rekordowa ilość aż 87 709 spraw.

Z czego mógł wynikać ten skok?

To zapewne efekt tzw. regulacji covidowych, różnego rodzaju tarcz pomocowych, które w wielu przypadkach przewidywały administracyjną ścieżkę procedowania. Wiele z takich indywidualnych rozstrzygnięć znalazło swój finał w sądach administracyjnych. Nie jesteśmy specjalnie zaskoczeni takim obrotem sprawy, bo to stały trend w statystykach. Od lat odczuwamy skutki nowych regulacji, bo wszelkie zmiany stanu prawnego to czynniki determinujące liczbę spraw wpływających do sądów administracyjnych. Im bardziej ustabilizowany jest stan prawny, utrwalone linie orzecznicze czy ustabilizowana wykładnia prawa przez organy administracji, tym spraw wpływających do sądów jest mniej. Nowe regulacje, co do których nie ma jeszcze utrwalonej praktyki, wywołują więcej wątpliwości i zazwyczaj przekłada się to na wzrost skarg. To w pewnym sensie naturalne zjawisko związane ze zmianami prawa, których przecież nie da się zupełnie wyeliminować.

Czytaj więcej

Sądy i trybunały

Niechciane dyscyplinarki i testy. NSA krytycznie wobec nowości

NSA krytycznie podchodzi do rozpatrywania spraw sędziów sądów powszechnych, a „stara”część SN nie chce rozwiązań w obecnej formie.

A jak pandemia przełożyła się na kondycję Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA)?

Sytuacja w NSA była podobna. W latach sprzed pandemii średnioroczny wpływ spraw utrzymywał się na w miarę stałym poziomie ok. 20-25 tys. rocznie. W pierwszym pandemicznym roku odnotowaliśmy spadek wpływu, a w kolejnym roku sytuacja wróciła do normy. W 2022 r. do NSA wpłynęło ponad 23 tys. spraw.

Wpływ spraw to jedno, ale co z załatwianiem spraw przez NSA? Były poważne obawy, że przez pandemię kolejka się wydłuży i zamiast średnio 2 lat, na sprawiedliwość w sądzie kasacyjnym trzeba będzie czekać dłużej.

Na szczęście te obawy się nie potwierdziły. Stało się wręcz przeciwnie. W ostatnim kwartale 2022 r. nastąpiła wyraźna poprawa w sprawności orzekania przez NSA. To przede wszystkim skutek podwyższenia przez Kolegium NSA liczby spraw pensum sędziowskiego. To bardzo ważna zmiana. Dziękuję sędziom za przyjęcie na siebie większego wysiłku i zrozumienie potrzeby przyspieszenia załatwiania spraw przez NSA. Tym bardziej, że mamy już tego wymierne efekty. W ostatnim kwartale ubiegłego roku udało się załatwić w NSA więcej spraw niż wynosił bieżący wpływ. Izba finansowa, która w przeciwieństwie do dwóch pozostałych izb jest praktycznie w pełni obsadzona i nie ma braków kadrowych, opanowała całoroczny wpływ spraw. Także w styczniu bieżącego roku rozstrzygnięto więcej spraw niż wpłynęło do NSA.

Czy to jednak także nie efekt tego, że wiele spraw jest rozpatrywanych przez sądy administracyjne na posiedzeniach niejawnych i kiedy wrócą normalne stacjonarne rozprawy ta dynamika spadnie?

To prawda. Sądy administracyjne, w tym NSA, w pandemii zyskały możliwość kierowania spraw na posiedzenie niejawne bez zgody stron. To nie jest gorszy tryb załatwienia sprawy. Standardy orzecznicze są w tym przypadku takie same. Sprawa jest rozpatrywana przez trzyosobowy skład, sędziowie przygotowują się i naradzają tak jak przed zwykłą rozprawą. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym umożliwia szybsze rozstrzygnięcie sprawy. Statystycznie sprawy wyznaczone na posiedzenie niejawne załatwiane są zdecydowanie szybciej niż sprawy, które wymagają ich rozpoznania na rozprawach.

Czyli skarżący nie powinni bać się posiedzeń niejawnych?

Absolutnie nie. Musimy pamiętać, że sądy administracyjne są sądami, w których procedura jest pisemna. Sędziowie wydają rozstrzygnięcia na podstawie materiału dowodowego zebranego w aktach administracyjnych, skardze kasacyjnej, a także pismach składanych przez strony. NSA nie przesłuchuje świadków, postępowanie dowodowe jest ograniczone do dowodu z dokumentów. NSA jest związany podstawami skargi kasacyjnej. Strony mogą przytaczać w toku postępowania jedynie nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych. Dodatkowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych może nastąpić także w formie pisemnej. Strony, których sprawy są kierowane na posiedzenia niejawne, zostają o tym informowane z wyprzedzeniem i pouczeniem o możliwości przedstawienia dodatkowej argumentacji na piśmie. Wszelkie gwarancje procesowe i konstytucyjne prawo do rzetelnego procesu są zatem zachowane.

Obecnie w wyniku tzw. przepisów covidowych w sądach administracyjnych nie ma tradycyjnych rozpraw. Zastąpiły je rozprawy zdalne, to dobre rozwiązanie?

Rozprawy zdalne zdały egzamin i jestem przekonany, że powinny zostać z nami na stałe. Chcemy, żeby obok tradycyjnych rozpraw stacjonarnych i posiedzeń niejawnych wpisały się na trwałe w procedurę sądowo-administracyjną. Umożliwienie stronie udziału w rozprawie w formie zdalnej, z dowolnego miejsca, to bardzo dobre rozwiązanie zwłaszcza w postępowaniu przed NSA, który jest sądem kasacyjnym właściwym dla całej Polski. To duża oszczędność czasu i pieniędzy dla skarżących spoza Warszawy. Poza tym znaczne środki budżetowe zostały wydane na komputery i oprogramowania, aby zapewnić ciągłość orzekania w czasie pandemii. Wszyscy, sędziowie, pracownicy sądów i pełnomocnicy zdobyli doświadczenie w prowadzeniu rozpraw zdalnych i szkoda byłoby, aby nie zostało ono wykorzystane. Jestem zwolennikiem elastycznego stosowania przepisów procesowych i dopuszczenia hybrydowego modelu, w którym nawet możliwy będzie udział jednej ze stron na sali rozpraw, a inna będzie łączyła się zdalnie. Oczywiście udział w rozprawie w formie zdalnej musi zależeć od woli strony, która sama powinna ocenić, czy osobiście być na sali rozpraw, czy też będzie wystarczające, jeśli połączy się zdalnie.

Myśli Pan, że trend w przyspieszeniu załatwiania spraw i skrócenia kolejki przed NSA ma szansę się utrzymać?

Jeśli NSA będzie mógł działać jak dotychczas, to w ciągu roku udałoby się nam nie tylko załatwić tyle spraw, ile rocznie wpływa do sądu, ale jeszcze zmniejszyć zaległości. Dynamika rozpoznawania spraw z ostatnich czterech miesięcy jest bardzo dobra. Musimy pamiętać, że NSA po reformie sądownictwa nie zaczął swojej działalności od czystej karty. Od razu miał do osądzenia tysiące spraw, a do tego bieżący wpływ już na nowych zasadach. To spowodowało, że z roku na rok kolejka w NSA się wydłużała. NSA jako sąd kasacyjny orzeka w każdej, nawet najdrobniejszej sprawie. Ustawodawca nie przewidział przedsądu w sprawach sądowo-administracyjnych, który ograniczałby liczbę wpływających spraw.

Nie wszyscy chyba mają świadomość, jak istotnym elementem wymiaru sprawiedliwości jest sądownictwo administracyjne. To sądy, które przecież rozstrzygają spory między obywatelem, podatnikiem, przedsiębiorcą a administracją, czyli państwem. Przed niezależnym sądem administracyjnym ich szanse stają się równe. A do tego na tle innych sądów, w których procesy potrafią ciągnąć się latami, sądy administracyjne wypadają nadzwyczaj dobrze. Ile dziś czeka się na załatwienie sprawy w sądzie administracyjnym?

Przed sądami administracyjnymi pierwszej instancji, czyli WSA, średni czas oczekiwania na wyrok to kilka miesięcy, a w większości nawet mniej niż 3 miesiące. To bardzo dobry wynik w skali Europy. Oznacza bowiem, że sprawy obywatela, przedsiębiorcy czy podatnika są załatwiane przez WSA w zasadzie na bieżąco. Warto podkreślić, że ok. 70 proc. spraw kończy się prawomocnie w sądzie pierwszej instancji. Można zatem przyjąć, że skarżący zgadzają się z treścią rozstrzygnięcia sądu pierwszej instancji i skarżą tylko ok. 30 proc. wyroków WSA do sądu wyższej instancji. Oznacza to, że już na poziomie pierwszej instancji w ok. 70 proc. spraw zaspokojone zostaje prawo obywatela do sądu. A mówimy o tysiącach przesądzonych szybko sporów, dotyczących ważnych codziennych spraw Polaków, wielu wymiarów ich życia społecznego i gospodarczego.

Przed NSA jest trochę gorzej.

Tak, choć nie jest to jakaś dramatyczna sytuacja. Pamiętajmy, że skargę kasacyjną do NSA może wnieść zarówno obywatel, jak i organ. NSA jest sądem drugiej instancji właściwym dla całej Polski, rozpoznającym środki odwoławcze od orzeczeń wydawanych przez szesnaście sądów wojewódzkich. Średni czas oczekiwania na wyrok przed NSA wynosi w niektórych sprawach nawet do 3 lat. Gdyby udało nam się utrzymać szybkość rozpoznawania spraw z ostatnich czterech miesięcy, to w perspektywie kilkuletniej obywatele z pewnością odczują, że ich sprawy załatwiane są zdecydowanie sprawniej i moim marzeniem jest, aby okres na rozpoznanie sprawy nie przekraczał jednego roku.

Czy jednak tej dobrej prognozy dla NSA nie zniweczą zmiany przewidziane w nowelizacji ustawy o Sądzie Najwyższym?

To bardzo poważne zagrożenie, na które starałem się zwracać uwagę w trakcie procesu legislacyjnego. Mam wątpliwości, czy przeniesienie spraw dyscyplinarnych i testowych sędziów Sądu Najwyższego, sądów powszechnych i wojskowych jest zgodne z Konstytucją. Sądownictwo administracyjne jest przecież odrębnym pionem od sądownictwa powszechnego i wojskowego, a NSA jest odrębnym sądem od Sądu Najwyższego.

Czytaj więcej

Sądy i trybunały

Senaccy eksperci przeciw dyscyplinarkom w NSA

Sprawy dyscyplinarne sędziów powinna badać Izba Karna Sądu Najwyższego, a nie Naczelny Sąd Administracyjny, należy też przywrócić właściwy kształt Krajowej Rady Sądownictwa – głosi opinia dla marszałka Senatu.

To kwestie czysto prawne, a te praktyczne?

W praktyce nowelizacja, której celem w założeniu jest przecież odblokowanie środków z Krajowego Planu Odbudowy, może wpłynąć niekorzystnie na sprawność postępowania w zakresie spraw, które z mocy Konstytucji NSA ma rozpoznawać. A to nieuchronnie spowodowałoby spowolnienie tempa załatwienia spraw obywateli, przedsiębiorców czy podatników. Trudno dzisiaj oszacować, ile spraw dyscyplinarnych i testowych trafiłoby do NSA. Nowelizacja zakłada, że sprawy testowe i dyscyplinarne mają być załatwione w krótkich kilkunastodniowych terminach, a więc poza kolejnością. W konsekwencji obywatel będzie czekał dłużej na rozpoznanie swojej sprawy w NSA. Korzystna tendencja rozpoznawania większej liczby spraw niż wpływa do NSA, z której jesteśmy dumni, zostanie niestety odwrócona.

NSA w ogóle jest gotowy, żeby sprostać tak potężnemu wyzwaniu?

Nowe kompetencje będą z pewnością wymagały powołania odrębnego wydziału w NSA, nowych sędziów i zwiększenia liczby pracowników administracji. Do tego potrzebne są nowe pomieszczenia, sprzęt, podstawowe wyposażenie, które można będzie zacząć organizować dopiero po wejściu w życie nowelizacji. To także dodatkowe koszty, których projektodawca nawet nie spróbował oszacować. Wynajęcie nowych pomieszczeń, bo przecież nie mamy wolnych przestrzeni w NSA, tak samo przygotowanie odpowiednich regulacji, zatrudnienie dodatkowych pracowników lub zakup sprzętu będzie wymagało czasu Jak to pogodzić z trzytygodniowym vacatio legis?

Nowelizacja zakłada, że wieloosobowe składy do nowych spraw dyscyplinarnych będą losowane spośród wszystkich sędziów NSA. Nie obawia się Pan, że ci najbardziej doświadczeni w sprawach administracyjnych będą uciekać w stan spoczynku?

Nie mogę tego wykluczyć, a byłoby to szczególnie niekorzystne dla sądownictwa administracyjnego. Prawo administracyjne to bardzo rozległa i różnorodna dziedzina prawa. Wymaga ścisłej specjalizacji, ciągłego śledzenia zmian prawnych, orzecznictwa, w tym unijnego, rozumienia specyfiki danego zagadnienia. Sędzia NSA kończy sprawę administracyjną, nie może się mylić, od jego wyroku nie ma już odwołania. Każdy sędzia ma tego świadomość, czasami dyskutujemy o sprawie przez wiele dni, aby nie popełnić błędu. Chciałbym podkreślić, że nasi sędziowie są prawnikami z wielkim doświadczeniem, ale nie w sprawach karnych, rodzinnych lub cywilnych. A w tych właśnie sprawach ustawa powierza im ocenę przesłanki „oczywistej i rażącej obrazy przepisów prawa” albo przeprowadzenie testu bezstronności i niezawisłości. Żeby orzec o uchyleniu immunitetu sędziemu, nie wystarczy znajomość prawa administracyjnego. Trzeba będzie skonfrontować stan faktyczny z przepisami prawa karnego lub cywilnego.

To może lepiej poszukać innego rozwiązania, żeby odblokować pieniądze z KPO niż paraliżować pracę jednego z najważniejszych sądów w Polsce, który do tego świetnie funkcjonuje od lat?

Nie zgłaszałem tego rodzaju propozycji, bo jestem sędzią i szanuję zasadę podziału władz. Każda władza powinna działać w ramach przyznanych jej konstytucyjnie kompetencji, szanować swoją odrębność, ale jednocześnie współdziałać. Ten obowiązek współdziałania realizowałem podczas prac parlamentarnych, kiedy prezentowałem mój pogląd w sprawie procedowanej ustawy, ale nie odnosiłem się do kwestii szczegółowych, a jedynie do właściwości NSA. Ustawodawca natomiast musi przyjąć takie rozwiązania, które są zgodne z prawem europejskim, a przede wszystkim polską Konstytucją.