Wybór członków Krajowej Rady Sądownictwa

Sędziów do Krajowej Rady Sądownictwa może wybierać zarówno Sejm, jak i Senat. I nie jest to sprzeczne z ustawą zasadniczą. Poglądowi o monopolu środowiska sędziowskiego na wybór sędziowskiej kurii KRS patronuje duch ustaleń Okrągłego Stołu.

Byłoby źle, gdybyśmy dyskusję o KRS potraktowali jedynie w kategoriach (niewątpliwie istotnego) sporu prawnego, którego osią jest wyłącznie interpretacja konstytucji. Gdyby tak było, to poza wąskimi środowiskami prawniczymi rzecz by zapewne nikogo nie interesowała. Warstwa prawna dyskusji o nowym ustroju KRS, choć ma oczywiście pierwszorzędne znaczenie, nie oddaje tego, że jedną z istotniejszych osi dyskusji, jeżeli wręcz nie główną, jest pytanie o prawomocność ustaleń okrągłostołowych i ich znaczenie dla interpretacji konstytucji po prawie 30 latach od zamknięcia obrad w Pałacu Namiestnikowskim.

Bo przecież korzenie debaty, kto powinien wybierać sędziów do KRS, sięgają właśnie ustaleń Okrągłego Stołu. A konkretnie ustaleń dokonanych w tzw. podstoliku ds. reformy prawa i sądów.

I choć odpowiedź na pytanie o dopuszczalność powoływania sędziowskiej kurii KRS przez Sejm możliwa jest na gruncie samej tylko wykładni językowej i systemowej konstytucji, to zredukowanie sprawy do problemu wymagającego wyłącznie dobrania stosownych narzędzi warsztatowych z prawniczej skrzynki interpretacyjnej byłoby spłyceniem zagadnienia. Nie da się ignorować kontekstu historycznego powstania KRS. Nie mniej ważne od przedstawienia tego kontekstu jest jednak pytanie o to, jaką wagę do niego przywiązujemy, interpretując konstytucję w 30 lat od obrad Okrągłego Stołu.

Wszystko da się załatwić w ustawie

Zacznijmy od konstytucyjności widzianej tylko przez okulary wykładni językowej czy systemowej. Pozostajemy tu na płaszczyźnie samej konstytucji i prowadzimy wykładnię wyłącznie poprzez pryzmat jej tekstu i jej systematyki.

Zrekonstruujmy pokrótce zasadnicze argumenty zwolenników tezy o niedopuszczalności wyboru sędziowskiej kurii KRS przez kogokolwiek spoza środowiska sędziowskiego (samorządu sędziowskiego). Linia argumentacyjna biegnie mniej więcej tak: skoro w innych przepisach konstytucji mówi się o tym, które podmioty dokonują wyboru do Krajowej Rady Sądownictwa (na przykład, że senatorów wybiera Senat, posłów Sejm), to ma to oznaczać, że te organy (ani tym bardziej prezydent) nie mogą powoływać sędziów do KRS.

Stanowisko to opiera się na założeniu zbliżonym do rozumowania a contrario. Argument ten nie wytrzymuje jednak krytyki, gdy poddać go nieco bliższej analizie. Nie ma bowiem żadnego oparcia w tekście ustawy zasadniczej. Kompetencja Sejmu (czy Senatu) nie jest wszak ograniczona do wyboru jakichkolwiek czterech (dwóch) członków KRS, lecz do wyboru czterech posłów-członków KRS (dwóch senatorów-członków KRS). Chodzi zatem o to, że parlamentarzyści-członkowie KRS mogą być wybrani wyłącznie przez właściwe izby parlamentu. Senatorów do KRS nie może zatem wybrać Sejm, a posłów Senat (ani też żaden inny podmiot).

Nie wynika z tego jednak jeszcze wcale, że Sejm (Senat) nie może wybrać innych członków KRS, jeżeli tylko ustawa zasadnicza nie wprowadza w tym zakresie żadnych ograniczeń. Stanowisko takie musiałoby się opierać na koncepcji swoistej konsumpcji kompetencji wyborczej Sejmu (Senatu) do wyboru do KRS, zakładającej, że dokonanie wyboru członków KRS spośród posłów (czy senatorów) niejako w całej rozciągłości konsumuje potencjalne uprawnienia konstytucyjne Sejmu (Senatu) w sferze powoływania członków KRS.

Tak jest tylko w przypadku prezydenta i jego uprawnień do dokonywania wyboru członków KRS. Może on bowiem wybrać wyłącznie „osoby", a zatem jego wpływ na KRS został w istocie ograniczony do wyboru jednego tylko członka Rady (nie ma tu żadnej kurii, bo ustawa nie określa proweniencji przedstawiciela prezydenta w Radzie).

Inaczej jednak jest z Sejmem i Senatem. Chociaż w powołaniu do Rady posłów czy senatorów mają wyłączność wyborczą, nie oznacza to jeszcze, że ustawodawca zwykły nie może im powierzyć uprawnień do powoływania do Rady innych członków („kuria sędziowska"), co do których trybu wyboru konstytucja się nie wypowiedziała wyraźnie.

Oczywiście wszystko dałoby się załatwić na drodze wyraźnego wskazania w tekście ustawy zasadniczej, kto powołuje sędziów do KRS, czyli przypisania wyboru kandydatów do kurii sędziowskiej określonemu podmiotowi albo podmiotom. Można było to zrobić w prosty sposób, poprzez wskazanie w tekście ustawy zasadniczej, że sędziowie są „wybierani przez sędziów", czy może mniej precyzyjnie, jednak w sposób rozwiewający wszelkie wątpliwości przez „samorząd sędziowski" lub poszczególne grupy sędziowskie, o których mowa w art. 187 ust. 1 pkt 2 konstytucji. Sprawa zostałaby wtedy definitywnie zamknięta i nie dałoby się wówczas przyjąć odmiennego rozwiązania na poziomie ustawy zwykłej. Stało się jednak inaczej: ustawodawca konstytucyjny postanowił tej kwestii nie regulować wyraźnie. W związku z milczeniem ustawy zasadniczej organ decydujący o wyborze sędziów do KRS należy określić w ustawie zwykłej. Wcale nie muszą nim być zgromadzenia.

Która to władza?

Zawodzi także argument trójpodziału władzy. Nawiązuje on do rzekomej przynależności KRS do władzy sądowniczej, co miałoby mieć rzekomo dalsze, istotne implikacje w sferze określenia sposobu konstytuowania się KRS i przemożnego wpływu środowiska sędziowskiego na skład osobowy Rady. To jednak nieporozumienie wynikające z utożsamiania KRS jako organu z władzą sądowniczą. Nie negując istnienia oczywistych i silnych związków funkcjonalnych pomiędzy sądami a KRS (szczególnie w doniosłej sferze kształtowania polityki kadrowej sądownictwa), trzeba wyraźnie powiedzieć, że Rada nie jest organem władzy sądowniczej.

Są prawnicy, którzy chcieliby na siłę zrobić z KRS organ władzy sądowniczej, ale nie ma ku temu wystarczających argumentów. KRS nie jest sądem, nie jest też trybunałem i nie rozstrzyga władczo sporów dotyczących praw i obowiązków. Bliżej jej do organu administracyjnego odpowiedzialnego (przede wszystkim) za kadry sędziowskie albo (ułomnego) reprezentanta środowiska sędziowskiego. Trudno na serio rozważać tezę, że KRS jest organem władzy sądowniczej. Nic takiego nie wynika z konstytucji, a orzecznictwo sądów stoi na stanowisku, że jest to organ o charakterze mieszanym, hybrydowym. O czym zresztą było wiadomo od samego początku, bo mówiło się o tym już w trakcie obrad Okrągłego Stołu. Już wówczas prof. Leszek Garlicki twierdził, że rada sądownictwa będzie „organem, który stoi w poprzek zasady podziału władz".

System wzmacniający środowisko

Nie może być więc wątpliwości, że w powierzeniu Sejmowi (czy Senatowi) wyboru sędziów do KRS (albo przyjęciu przez ustawodawcę innego rozwiązania) nie ma nic niekonstytucyjnego. Nie jest też niekonstytucyjne powierzenie tego uprawnienia samorządowi sędziowskiemu. Dlatego też de lege ferenda nie wykluczałbym wprowadzenia jakiegoś mieszanego modelu konstytuowania sędziowskiej kurii KRS.

Jeżeli jednak kogoś nie satysfakcjonują argumenty z tekstu konstytucji, to co pozostaje? Chyba tylko argumentacja nawiązująca do genezy KRS i tzw. wykładnia historyczna. I tak dochodzimy do tego, że to porządek Okrągłego Stołu determinuje dzisiejszy ustrój państwowy. A wtedy prawo i jego wykładnia nieuchronnie staje się zakładnikiem ustaleń okrągłostołowych w 30 lat po.

Są opinie prawników-apologetów Okrągłego Stołu oceniających powołanie KRS jako niepodlegający dyskusji sukces ustrojowy, który położył solidne podwaliny pod niezależne i niezawisłe sądownictwo wolnej Polski. Ta perspektywa nie do końca jednak przystaje do realiów historycznych i niezbyt jasnej natury ustrojowej porozumień Okrągłego Stołu. Pomysł powołania KRS w tamtych warunkach prawnych i politycznych był bowiem podwójnie wadliwy (w każdym razie z punktu widzenia interesów, o które powinna była zabiegać strona społeczna czy solidarnościowo-opozycyjna). Słusznie niektórzy prawnicy kwestionowali pomysł tworzenia KRS w takim składzie i przyjęcia takiego trybu konstytuowania tego organu w realiach ustrojowo-politycznych schyłkowego PRL. Nie można przecież zapomnieć, że przyjmując z jednej strony system zdecydowanie wzmacniający środowisko sędziowskie w procesie wyboru sędziów (nie tyle przecież chodziło o to, że w KRS przewagę mieli mieć sędziowie, ale może przede wszystkim o to, że tych sędziów-członków mieli wybierać sami sędziowie), godzono się na to w konkretnych realiach historycznych. W warunkach głębokiego upartyjnienia całego aparatu wymiaru sprawiedliwości PRL.

Niezawisłość na prowincji

Sprawy te są znane, choć dzisiaj pewnie coraz mniej prawników zna je z autopsji. Warto jednak przypomnieć, że o mniejszym upartyjnieniu można było mówić tylko w przypadku sędziowskich „dołów" i niższych szczebli sądownictwa. Co jeszcze wcale nie oznaczało mniejszej zależności tych sędziów od czynnika partyjnego, bardzo silnego w aparacie sędziowskim. Zależności nierzadko tylko nieformalnej, ale niekoniecznie z tego powodu mniej skutecznej. Stanowiska kierownicze (nie tylko najwyższe) były z reguły objęte w stu procentach nomenklaturą partyjną. Jest też zapewne prawdą, że łatwiej było o wywalczenie sobie niezależności sędziom orzekającym w wielkich ośrodkach miejskich niż na prowincji. Tam niezawisłość sędziowska była często fikcją. Powiatowa władza sądownicza stanowiła jeden, monolityczny układ prokuratorsko-sędziowsko-milicyjny. W małych miastach powiatowych w całej Polsce prokuratorzy, milicjanci i sędziowie zrzeszeni byli często w jednej i tej samej podstawowej organizacji partyjnej (POP PZPR). Do tego jeszcze trzeba dodać szkody stanu wojennego. W tym okresie w środowisku sędziowskim skutecznie przeprowadzono czystki i wyeliminowano element niepewny politycznie lub zbyt niezależny: niektórzy sędziowie odchodzili sami, innych do tego zmuszano, wykorzystując przepisy o rękojmi należytego wykonywania obowiązków sędziowskich.

Początek dyskusji

W takich warunkach Okrągły Stół postanowił powierzyć decydującą rolę w obsadzaniu stanowisk sędziowskich aparatowi sędziowskiemu. Niewykluczone, że mogło na tym zaważyć także to, że po stronie rządowo-koalicyjnej podstolika prawnego przeważali przedstawiciele resortu sprawiedliwości i sędziowie, po stronie społecznej zaś przedstawiciele świata akademickiego, może mniej wyrobieni politycznie. Jakby tego było mało, na początku 1989 r. nic nie wskazywało na to, by kwestia upartyjnienia środowiska sędziowskiego miała zostać rozwiązana w kierunku przyjmowanym w cywilizowanych ustrojach państwowych. O przynależności sędziów do partii dyskutowano długo w czasie obrad podstolika prawnego, ale nie osiągnięto żadnego sensownego rozwiązania (zresztą postulaty strony społecznej nie były wcale aż tak kategoryczne i radykalne, bo sprowadziły się ostatecznie do tego, by na czas pełnienia funkcji sędziowie tymczasowo zawieszali członkostwo w partii, do której należą). Do powierzenia istotnego wpływu na budowę przyszłej kadry sędziowskiej doszło w podwójnie niekorzystnych warunkach dla transformacji ustrojowej i zasadniczej przebudowy państwa: silnego upartyjnienia kadry sędziowskiej i braku przeforsowania warunku apolityczności sędziów. Powołanie KRS w tej formie nie było więc aż tak wielkim osiągnięciem politycznym opozycji (strony społecznej), należy je raczej potraktować jako spetryfikowanie lokalnych układów u progu (niepewnej jeszcze wtedy) niepodległości i upadku PRL. Ustalenia Okrągłego Stołu w zakresie powołania KRS zostały w pełni przejęte do ustawy o Radzie z 1989 r.

Jednak te wszystkie uwarunkowania historyczne dziś nie mają już większego znaczenia. Trudno bowiem poważnie traktować stanowisko, że to ustalenia Okrągłego Stołu, o których decydowano w specyficznych warunkach politycznych i ustrojowych i które były wynikiem negocjacji prowadzonych bez legitymacji demokratycznej, wiążą współczesnego interpretatora ustawy zasadniczej. I że jedyną słuszną wykładnią przepisów konstytucji dotyczących KRS ma być interpretacja prookrągłostołowa. Być może argumenty te miały walor w latach 90., ale przecież nie w 2017 r. Dziś pytanie sprowadza się wyłącznie do tego, czy i do jakiego stopnia da się zwiększyć wpływ społeczny na wybór sędziów do KRS. Przewartościowanie w tym zakresie nie jest niekonstytucyjne, a zwiększenie wpływu społecznego na KRS byłoby zdecydowanym wzmocnieniem udziału czynnika społecznego w konstytuowaniu składu tego quasi-samorządowego organu. Otwarte pozostaje pytanie, w jakim trybie i jakie podmioty miałyby wybierać do KRS. Prezydencki projekt, przyznający uprawnienie do wysuwania kandydatur na członków KRS z kurii sędziowskiej przez obywateli (ale przecież też przez samych sędziów, o czym oponenci tego projektu niechętnie mówią), wcale nie jest złym punktem wyjścia dalszej dyskusji o nowym modelu konstytuowania składu osobowego KRS.

Autor jest profesorem na Uniwersytecie Warszawskim, adwokatem w Izbie Adwokackiej w Warszawie