Opinia SN ws. prezydenckiego projektu zmian w ustawie o KRS

Tekst przedstawionej wczoraj przez SN opinii opublikowało dziś Stowarzyszenie Sędziów Polskich  "Iustitia".

Uwagi ogólne

Z uzasadnienia projektu ustawy o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw wynika, że w istocie jedynym motywem dla opiniowanego przedłożenia jest „demokratyzacja" procesu wyboru członków Krajowej Rady Sądownictwa (s. 9 uzasadnienia). Pod tym hasłem doprowadza się jednak do istotnej ingerencji w zasadę niezależności i odrębności władzy sądowniczej (art. 10 w zw. z art. 173 Konstytucji) przez:

1) wybór członków KRS przez Sejm spośród kandydatów zgłaszanych nie tylko przez grupę sędziów, ale także grupy co najmniej dwóch tysięcy obywateli,

2) przedterminowe zakończenie dotychczasowej kadencji członków KRS oraz

3) ograniczenie szans wyboru kandydatów do KRS zgłoszonych przez sędziów.

Niestety po raz kolejny stwierdzić trzeba, że pod pozornie słusznymi ideami (tzw. „demokratyzacja"), formułuje się propozycje, które prowadzą do znacznego osłabienia organu mającego stać na straży niezależności sędziowskiej i podporządkowania go władzy ustawodawczej. Mając w pełni świadomość złożonej relacji pomiędzy poszczególnymi władzami w zakresie określonym zasadą podziału władz (art. 10 Konstytucji RP), podkreślić zatem należy, że rzeczywisty cel zmiany jest zgoła inny. Chodzi o zmianę ustroju dokonywaną wbrew regulacjom Konstytucji RP, które w sposób jasny i czytelny określają pozycję Krajowej Rady Sądownictwa. Proponowany w projektowanej ustawie wybór członków KRS, czy to większością kwalifikowaną, czy to w głosowaniu imiennym według zasady „jeden poseł – jeden głos" narusza przepisy Konstytucji RP. Podporządkowanie Rady większości parlamentarnej – niezależnie od tego, czy większości kwalifikowanej, czy też ustalanej w inny sposób, na zasadach określonych w projektowanym art. 11d ustawy nowelizowanej – jest niezgodne z zasadami demokracji konstytucyjnej. W tym kontekście bezcelowa wydaje się ocena zaproponowanego sposobu wyłaniania członków KRS w tzw. procedurze awaryjnej, do czego niestety sprowadza się obecnie tocząca się debata publiczna. Podobnie, jak w przypadku ustawy o Sądzie Najwyższym, tak i w odniesieniu do analizowanego projektu, stwierdzić trzeba, że mamy do czynienia z jednoznacznym wyjściem poza to, co w nauce i teorii prawa uznaje się za dozwolone. Zaobserwować można przy tym brak spójności prezentowanych stanowisk i instrumentalne podejście do wykładni ustawy zasadniczej.

Wybór członków KRS przez Sejm spośród kandydatów zgłoszonych również przez obywateli

Projektowana ustawa przewiduje, że wyboru sędziów do KRS dokonuje Sejm (art. 1 pkt 1 projektu). Przedmiotowe rozwiązanie jest jednoznacznie niezgodne z art. 187 ust. 1 pkt 2 Konstytucji RP, który stanowi, że KRS składa się z piętnastu członków wybranych spośród sędziów Sądu Najwyższego, sądów powszechnych, sądów administracyjnych i sądów wojskowych. „Nowatorski" sposób wykładni analizowanego unormowania doprowadził Projektodawcę do wniosku, że skoro w przepisie nie wskazuje się, przez kogo owi członkowie mają być wybierani, to może być to w zasadzie każdy organ, w tym również Sejm RP. Jest to bardzo instrumentalne spojrzenie na jeden punkt ust. 1, w którym całkowicie pomija się jego systematykę. Wystarczy bowiem spojrzeć na pkt 3, w którym kompetencja Sejmu w zakresie wyboru członków KRS sprowadza się do wyboru jedynie czterech z nich. Gdyby zatem ustrojodawca chciał, aby w zakresie uprawnień Sejmu leżał także wybór sędziów do KRS to uczyniłby to explicite w treści pkt. 3.

Z kolei pkt 1 stanowi o tym, kto jest członkiem KRS z mocy samej Konstytucji. Jest to Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego, Minister Sprawiedliwości (a zatem przedstawiciel władzy wykonawczej), Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz osoba powołana przez Prezydenta RP (a zatem po raz kolejny przedstawiciel władzy wykonawczej). Z lektury art. 187 ust. 1 Konstytucji RP, ale tym razem całej jednostki redakcyjnej, a nie tylko ograniczonej do jej jednego punktu wynika zatem, że KRS składa się z: 1) Pierwszego Prezesa SN oraz Prezesa NSA (jako przedstawicieli dwóch wskazanych Konstytucji pionów sądownictwa, przy czym uwzględnić należy odrębne, ustrojowe umieszczenie SN oraz NSA), 2) dwóch przedstawicieli władzy wykonawczej, 3) czterech przedstawicieli władzy ustawodawczej oraz 4) piętnastu członków wybranych spośród sędziów Sądu Najwyższego, sądów powszechnych, sądów administracyjnych i sądów wojskowych, jako przedstawicieli władzy sądowniczej. Nie powinno przy tym wywoływać żadnych wątpliwości to, że aby był zagwarantowany udział w KRS przedstawicieli władzy sądowniczej, to muszą oni być wybierani przez tę władzę. Trudno bowiem mówić o przedstawicielu danej władzy jeśli wybiera go inna władza, od której jest on bezpośrednio zależny. Po raz kolejny więc widać, że utrwalonemu znaczeniu określonych pojęć nadaje się w języku aktów prawnych znaczenie dotychczas nieznane, co więcej sprzeczne z nim i wykluczane przez zasady logiki.

Niespójność ta wydaje się tym bardziej ewidentna, gdy zestawi się deklaracje zawarte w uzasadnieniu opiniowanego projektu z publicznymi deklaracjami Projektodawcy. Z jednej bowiem strony w uzasadnieniu opiniowanego projektu zakłada się, że skoro ustrojodawca nie wskazał jednak, kto ma wybierać (...) sędziów" do Krajowej Rady Sądownictwa, to ustawodawca ma pełną swobodę w zakresie przyznawania poszczególnym organom władzy publicznej kompetencji do dokonywania takiego wyboru. Z drugiej jednak strony Projektodawca zrezygnował z pomysłu, aby w razie braku możliwości wyboru członków KRS większością 3/5, wyboru tego dokonywał Prezydent, wskazując na wątpliwości natury konstytucyjnej, związane z faktem, że z art. 187 ust. 1 pkt 1 Konstytucji RP wynika, iż Prezydent RP powołuje tylko jednego członka KRS. Tymczasem argumenty przeciwko wyborowi członków KRS przez Prezydenta RP przemawiają także przeciwko możliwości dokonywania ich wyboru przez Sejm RP. Przeciwko rozwiązaniu proponowanemu w projektowanej ustawie przemawia również wykładnia systemowa innych regulacji konstytucyjnych, w tym zwłaszcza art. 173 oraz art. 10 Konstytucji, które wskazują wyraźnie na konstytucyjny zakres domniemań kompetencyjnych, jakich nie można przełamywać przepisami ustaw zwykłych1 . Skoro – jak stanowi art. 173 Konstytucji RP – sądy są władzą odrębną i niezależną od innych władz, a KRS stoi na straży niezależności sądów i niezawisłości sędziów, to wyboru sędziów do Rady powinni dokonywać sami sędziowie, nie zaś politycy, przed którymi Rada ma chronić sędziów. W tym kontekście mamy zatem do czynienia z przekroczeniem swobody regulacyjnej ustawodawcy zwykłego, które jest tym bardziej niedopuszczalne, że Krajowa Rada Sądownictwa, działając w składzie konstytucyjnie określonym, występuje wobec innych organów władzy publicznej jako niezależny organ konstytucyjny stojący na straży niezależności sądów i niezawisłości sędziów, będąc w tym zakresie jedną z głównych instytucji w systemie demokratycznego państwa prawnego".

W istocie mamy zatem do czynienia nie z demokratyzacją wyboru sędziów, ale ewidentnym obejściem art. 187 ust. 1 pkt 2 Konstytucji RP, zakładającym posługiwanie się prawem w celu sprzecznym z założeniami systemu prawnego. Warto również pamiętać, że niezależność Rady i jej efektywność wymagają takiego ukształtowania procedury wyboru sędziów do Rady, który nie powinien stwarzać choćby tylko ryzyka ograniczenia niezawisłości sędziowskiej. Projektowana zmiana sprowadza natomiast immanentne ryzyko zagrożenia niezawisłości sędziowskiej i pozbawia KRS zdolności do działania zgodnego z wymaganiami określonymi w Konstytucji RP. Modyfikując sposób wyboru sędziów do Rady, pozbawia się KRS zdolności wypełniania konstytucyjnego zadania stania na straży niezależności sądów i niezawisłości sędziów w tym zakresie, w jakim ustrojodawca chce chronić sądy i sędziów od niezgodnego z ustawą zasadniczą oddziaływania pozostałych władz oraz polityków. Wynikająca z art. 187 Konstytucji RP przewaga sędziów w procesie zgłaszania kandydatów do pełnienia urzędu sędziowskiego zostaje – bez zmiany Konstytucji – zastąpiona przewagą przedstawicieli władzy ustawodawczej, mających bezpośredni wpływ na obsadę zdecydowanej większości KRS. W tym kontekście bezcelowa wydaje się ocena zaproponowanego sposobu wyłaniania członków KRS w tzw. procedurze awaryjnej. Podobnie jak wybór większością kwalifikowaną, będzie ona bowiem dotknięta opisaną wyżej wadą natury konstytucyjnej. Podporządkowanie Rady większości parlamentarnej – niezależnie od tego, czy większości kwalifikowanej, czy też ustalanej w inny sposób, na zasadach określonych w projektowanym art. 11d ustawy nowelizowanej – jest niezgodne z zasadami demokracji konstytucyjnej, w której – jak to sformułował Trybunał Konstytucyjny – Sejm może „dużo", ale nie może „wszystkiego"

Według Trybunału „fundamentem demokratycznego państwa prawnego stała się zasada nadrzędności Konstytucji. Taka konstrukcja została stworzona m.in. w celu uniknięcia – historycznie znanego – doświadczenia. To doświadczenie to zarówno ryzyko, jak i realne niebezpieczeństwo uproszczonego rozumienia demokracji sprowadzonego – głównie, jeśli nie wyłącznie – do wszechwładzy większości parlamentarnej". P

Projektowana ustawa odzwierciedla koncepcję demokracji trudną do pogodzenia z rozumieniem demokratycznego państwa prawnego przyjętym w orzecznictwie konstytucyjnym. Jedynie na marginesie należy podkreślić, że tezie o „demokratyzacji" procesu wyboru członków KRS będących sędziami przeczy brak jakichkolwiek mechanizmów zapewniających proporcjonalny udział różnych grup zawodowych sędziów w KRS. Projektodawca proponuje jedynie, aby dokonując wyboru członków KRS, Sejm, „w miarę możliwości", uwzględniał potrzebę reprezentacji w Radzie sędziów poszczególnych rodzajów i szczebli sądów (projektowany art. 9a ust. 2 ustawy nowelizowanej). Propozycja, aby obowiązek ten był realizowany „w miarę możliwości" może wywoływać liczne spory co do ważności wyborów poszczególnych członków Rady w sytuacji, gdy – mimo istnienia możliwości – w składzie KRS nie byłyby reprezentowane wszystkie grupy sędziów wymienione w art. 187 ust. 1 pkt 1 Konstytucji RP. Proponowane rozwiązanie może wręcz prowadzić do petryfikowania stanu, który Projektodawca określił we wniosku o ponowne rozpatrzenie przez Sejm RP ustawy z dnia 22 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa (druk Sejmowy nr 1792) mianem „patologii polegającej na nadreprezentacji w KRS przedstawicieli sądów wyższych szczebli instancyjnych".

Zaproponowany sposób zgłaszania kandydatów w kontekście konstytucyjnych ograniczeń dotyczących sędziów i zadań KRS

W założeniu Projektodawcy wybór członków KRS ma zostać „zdemokratyzowany" również w ten sposób, że możliwość zgłaszania kandydatów na członków Rady przysługiwać będzie nie tylko grupom sędziów, ale także grupom co najmniej dwóch tysięcy obywateli (art. 11 a ust. 2 projektu). Projekt przewiduje, że do zgłoszenia załącza się wykaz podpisów, ale nie precyzuje sposobu zbierania podpisów, w szczególności przez konkurencyjne grupy obywateli, zwłaszcza w sądach lub przed sądami. Koncepcja zbierania podpisów przez grupy obywateli może prowadzić do formułowania wobec kandydatów do KRS zarzutów naruszenia ograniczeń wynikających już z Konstytucji RP. W Konstytucji RP wskazuje się bowiem w art. 103 ust. 2 i art. 178 ust. 3 zakres ograniczeń związanych z piastowanym stanowiskiem sędziowskim i zabrania sędziom przynależności do partii politycznej, związku zawodowego oraz prowadzenia działalności publicznej nie dającej się pogodzić z zasadami niezależności sądów i niezawisłości sędziów. Wprowadzenie rozwiązania polegającego na zgłaszaniu kandydatów na członków Rady przez obywateli może uwikłać sędziów-kandydatów w tego rodzaju działalność. Co więcej, omawiane rozwiązanie sprowadza immanentne ryzyko, że zbieraniem podpisów zajmować będą się partie polityczne, organizujące obywateli wokół 4 Ibidem. 5 Sąd Najwyższy, Plac Krasińskich 2/4/6, 00-951 Warszawa, www.sn.pl konkretnych kandydatów. Sędzia, którego 2000 obywateli zechce zgłosić jako kandydata do KRS, będzie wybrany do Rady, jeżeli zyska poparcie reprezentowanych w Sejmie partii politycznych. Również zatem w tym zakresie tzw. demokratyzacja wybór członków KRS jest jednoznacznie niekonstytucyjna. W tym kontekście należy dodatkowo podkreślić, że brak regulacji dotyczących sposobu zgłaszania kandydatów na członków KRS stwarza możliwość pozbawienia szans kandydatów zgłaszanych przez sędziów. Jedynie teoretycznie bowiem kandydaci zgłaszani przez sędziów będą mieli takie same szanse wyboru jak kandydaci zgłoszeni przez grupy obywateli zorganizowane wokół bądź nawet przez partie polityczne. Taki sposób podporządkowania członków KRS każdorazowej większości parlamentarnej może utrudniać obronę niezależności sędziowskiej.

Przedterminowe zakończenie kadencji obecnych członków KRS

W art. 6 projektu przewiduje się skrócenie dotychczasowej kadencji członków KRS. Rozwiązanie to jest niezgodne z art. 187 ust. 3 Konstytucji RP, który stanowi, że kadencja wybranych członków KRS trwa cztery lata. Jest to kadencja konstytucyjna, podobnie jak kadencja Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego, ale również Prezydenta RP czy Sejmu bądź Senatu RP, co oznacza, że członków Rady nie można odwołać przed upływem kadencji.5 Według Projektodawcy zmiana sposobu wyboru członków Rady stanowi rozwinięcie zasady demokratycznego państwa prawnego. Jednakże wbrew temu twierdzeniu ocena projektu prowadzi do wniosku przeciwnego. Zakończenie kadencji wybranych członków Rady w drodze ustawy oznacza bowiem ingerencję ustawodawcy w konstytucyjnie ukształtowany system wyłaniania i funkcjonowania Krajowej Rady Sądownictwa.

Z kolei powoływanie się przez Projektodawcę na wyrok TK z dnia 18 lipca 2007 r., K 25/07 przez odwołanie się do określonego fragmentu tego rozstrzygnięcia bez zachowania całego kontekstu interpretacyjnego, wypacza wnioski na jakie powołano się w uzasadnieniu projektu. W świetle bowiem tez zawartych w tym rozstrzygnięciu należałoby jednoznacznie stwierdzić, że mamy akurat do czynienia z ewidentnie nieproporcjonalną ingerencję ustawodawcy w konstytucyjnie ukształtowany system wyłaniania i funkcjonowania Krajowej Rady Sądownictwa6 . W orzecznictwie dotyczącym zasady proporcjonalności, w jej aspekcie badania przydatności i konieczności analizowanych norm, Trybunał Konstytucyjny konsekwentnie wskazywał, że „jeżeli dany cel jest możliwy do osiągnięcia przy zastosowaniu innego środka, nakładającego mniejsze ograniczenia na prawa i wolności, to zastosowanie przez ustawodawcę środka bardziej uciążliwego wykracza poza to, co jest konieczne, a zatem narusza Konstytucję".

W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego znalazł wyraz pogląd, że „zmiana mechanizmów regulacyjnych (...) winna być szczególnie uzasadniona i dokonywana rozważnie, gdyż brak stabilizacji prawa jest jedną z przyczyn, które stanowią o potencjalnym naruszeniu zasady zaufania do państwa i stanowionego przez to państwo prawa (art. 2 Konstytucji)"

Według Trybunału Konstytucyjnego złamanie zasady kadencyjności mogłyby legitymować tylko nadzwyczajne, konstytucyjnie uzasadnione okoliczności. W tym świetle nie można uznać za uzasadnione dążenie do podporządkowania Krajowej Rady Sądownictwa większości sejmowej, co – jak wynika z okoliczności towarzyszącym przedłożeniu omawianej ustawy – jest priorytetowym celem projektu. Trudno też uznać za „nadzwyczajną, konstytucyjnie uzasadnioną okolicznością" deklarowane przez Projektodawcę odstąpienie od zasady kadencji indywidualnych członków Rady wybieranych spośród sędziów. Projektodawca powołuje się w tym zakresie na wyrok TK z dnia 20 czerwca 2017 r., sygn. akt K 5/17.

Podkreślenia wymaga jednak, że w odniesieniu do składu orzekającego w tej sprawie formułowano szereg zastrzeżeń, które nakazują wątpić, czy w ogóle można w tym przypadku uznać, że mamy do czynienia z wyrokiem TK, czy też – jak to określa się w doktrynie prawa procesowego – orzeczeniem nieistniejącym. W tym kontekście należy wyraźnie podkreślić, że skrócenie kadencji wybranych członków Rady oznaczać będzie wprowadzenie ustawą zwykłą zmiany art. 187 ust. 3 Konstytucji RP. Byłaby to zarazem zmiana tożsamości ustrojowej KRS polegająca na odejściu, od przedstawionej już wyżej, a przejawiającej się w trwałości kadencji wybranych sędziów, zasadniczej niezależności tej Rady od władzy ustawodawczej i wykonawczej. Wcześniejsze w stosunku do terminu wynikającego z Konstytucji zakończenie kadencji Rady należy również oceniać mając na względzie stanowisko TSUE.

Oceniając sprawę dotyczącą zakończenia kadencji węgierskiego inspektora ochrony danych osobowych TSUE wskazał, że stworzenie tego rodzaju rozwiązania w ustawie zwykłej musiałoby prowadzić do uzależnienia członków organu, którego miałoby to dotyczyć, od czynnika politycznego. Według Trybunału gdyby w Unii Europejskiej „każdemu państwu członkowskiemu przysługiwało prawo do zakończenia kadencji organu nadzorczego przed jej pierwotnie przewidzianym zakończeniem bez poszanowania zasad i gwarancji uprzednio ustanowionych w tym celu we właściwych przepisach, zagrożenie tego rodzaju skróceniem kadencji ciążące na owym organie podczas wykonywania jego funkcji mogłoby prowadzić do pewnego rodzaju posłuszeństwa względem władzy politycznej, niezgodnego ze wskazanym wymogiem niezależności (...). Ma to miejsce nawet wówczas, gdy skrócona kadencja wynika z przekształcenia lub ze zmiany modelu, które powinny być zorganizowane w sposób zapewniający poszanowanie wymogów niezależności ustanowionych we właściwych przepisach.

Zmiany w zakresie postępowania przed KRS

Projektowana ustawa zawiera także szereg propozycji dotyczących zmiany sposobu postępowania przed KRS. I tak, w art. 21 ust. 3 ustawy nowelizowanej proponuje się możliwość podejmowania decyzji w trybie obiegowym, co zgodnie z deklaracją Projektodawcy, ma służyć „przyspieszeniu procedowania KRS". Należy jednak zwrócić uwagę, że głosowanie obiegowe w zasadzie eliminuje możliwość przeprowadzenia dyskusji, która – ze względu na wagę spraw rozpatrywanych przez KRS – wydaje się immanentnym elementem procesu wypracowywania stanowiska. Co więcej, omawiane rozwiązanie pozostaje w oczywistej sprzeczności z deklarowaną przez Projektodawcę intencją zapewnienia transparentności w pracach Rady. Zastrzeżenia należy sformułować także w odniesieniu do projektowanego art. 31 ustawy nowelizowanej, w którym proponuje się zmianę dotyczą składu zespołu powoływanego przez Przewodniczącego Rady w celu przygotowania sprawy indywidulanej do rozpatrzenia na posiedzeniu Rady. Projekt, ograniczając liczbę członków zespołu do trzech, stanowi, iż członkami zespołu nie mogą być wyłącznie sędziowie. Nie wprowadza jednak analogicznych ograniczeń do członków KRS wybranych przez organy władzy ustawodawczej. Tym samym może się zdarzyć, że członkami zespołu będą mogli być wyłącznie politycy.

Uzasadnione wątpliwości wywołuje także propozycja dodania do ustawy nowelizowanej art. 31 ust. 2a, który nakazuje Przewodniczącemu KRS zawiadomienie Ministra Sprawiedliwości o powołaniu zespołu oraz o sprawach indywidualnych przekazanych zespołowi do przygotowania do rozpatrzenia na posiedzeniu Rady. Celowość takiego rozwiązania jest wysoce wątpliwa, skoro Minister Sprawiedliwości jest z urzędu członkiem KRS. Czyni też z Ministra Sprawiedliwości uprzywilejowanego członka Rady. Tymczasem członkowie Rady powinni być równoprawni, gdyż działają wspólnie jako jeden kolegialny organ (por. wyrok TK w sprawie o sygn. akt K 40/07).

Wątpliwości budzi także projektowany art. 44a ustawy nowelizowanej, który wprowadza obowiązek przedkładania przez KRS Prezydentowi Rzeczypospolitej Polskiej wniosków o powołanie konkretnych sędziów wraz z uzasadnieniem, jak i informacji o pozostałych kandydatach wraz z oceną wszystkich kandydatów. Zgodnie z uzasadnieniem opiniowanego projektu, regulacja ta ma na celu umożliwienie Prezydentowi RP podjęcia prawidłowej decyzji w sprawie powołania kandydata na tle pozostałych wniosków (s. 7 uzasadnienia).