Biurokracja przeciw cyfryzacji - Kosieliński

Pewnych rzeczy nie da się zmienić jak za dotknięciem czarodziejskiej różdżki. Minister administracji i cyfryzacji Michał Boni głosi dobrą nowinę, że kulturę zaświadczeń zastąpi kulturą oświadczeń, ale urzędnicy – zarówno w administracji publicznej, jak i w bankach czy w firmach ubezpieczeniowych wiedzą swoje: petent musi przynieść w zębach np. aktualny odpis z Krajowego Rejestru Sądowego albo z księgi wieczystej.

Od przestrzegania art. 220 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego (KPA), który zakazuje organowi administracji publicznej żądać zaświadczenia na potwierdzenie faktów lub stanu prawnego, jeżeli znane są one organowi z urzędu albo są możliwe do ustalenia w drodze elektronicznej, sięgając do rejestrów publicznych, urzędnicy wolą papierowe załączniki, „by było szybciej"... Natomiast sektor bankowy i ubezpieczeniowy zasłania się swoimi wewnętrznymi regulacjami, sprzecznymi z obowiązującym prawem, np. żądając uaktualniania danych osobowych tylko w formie papierowej.

Po co zatem zinformatyzowano Krajowy Rejestr Sądowy? Po co wydano pieniądze publiczne na przeniesienie ksiąg wieczystych do postaci elektronicznej? Po co powstaje geoportal – gigantyczna baza danych przestrzennych z aktualnymi mapami geodezyjnymi? Wydruk komputerowy z tych rejestrów publicznych jest dla urzędników nic nieznaczącym świstkiem papieru. Ale ten sam z pieczątką, załączony do np. oferty w przetargu – nabiera dostojeństwa i powagi. Gdyby urzędnicy nie bali się własnego cienia, to by wiedzieli, że KPA pozwala im na weryfikację danych online bez żadnego drukowania.

Paradoksy papierowego państwa

Takich paradoksów w informatyzacji administracji publicznej można znaleźć na pęczki. Powstaje za grube miliony jakiś system teleinformatyczny, który ma usprawnić działanie instytucji albo wybranego procesu administracyjnego. Poniewczasie się okazuje, że nie do końca przemyślano jego funkcjonalność, np. nie można w tym systemie załatwić sprawy przez Internet. I nie dlatego, że brakuje stosownych przepisów, tylko odwagi u decydentów, którzy nie zwalczają biurokratycznych nawyków u swoich podwładnych.

Losy niedoszłego Rejestru Usług Medycznych i śląskiej karty ubezpieczenia zdrowotnego liczą gigabajty danych (bynajmniej nie wylano morza atramentu, bo teksty mają postać cyfrową...). Ale niewiele osób zastanowiło się nad największym absurdem Narodowego Funduszu Zdrowia, czyli procedurą wydawania europejskiej karty ubezpieczenia społecznego (EKUZ). Otóż, za każdym razem, gdy wyjeżdżamy do krajów Unii Europejskiej, musimy wypełnić stosowny wniosek i zanieść go osobiście do swojego oddziału NFZ. Oczywiście, można go wysłać zwykłą pocztą i elektroniczną, ale trzeba dołączyć zeskanowane potwierdzenie prawa do ubezpieczenia zdrowotnego.

Na miejscu okazuje się zaś, że urzędnik wstukawszy do komputera nasz numer PESEL natychmiast wie, czy mamy opłacone składki. Dlaczego żąda druku RMUA lub aktualnej pieczątki w książeczce zdrowia? ZUS przesyła dane do systemu NFZ z dwumiesięcznym opóźnieniem i urzędnicy boją się, że ktoś nieubezpieczony wyjedzie w międzyczasie za granicę i kosztami leczenia obciąży budżet Funduszu.

Ale nikt nie policzył, ile kosztuje druk milionów plastikowych kart EKUZ, wyrzucanych do kosza po każdym urlopowym wyjeździe. Nikt nie oszacował ryzyka, ile takich przypadków może mieć miejsce. Lepiej wezwać obywatela przed oblicze surowego urzędu, niż się zmagać z masą chmurnych kontrolerów wszelkiej maści.

Nasze państwo nienawidzi ryzyka. Tępi je na każdym kroku. I puszy się, że uchroniło grosze od straty, gdy obok poszły z dymem miliony złotych. Tak biurokracja podważa sens wydatków na cyfryzację.

Kłopotliwy plan

Oficjalnie cel rządowych projektów teleinformatycznych powinien wynikać z Planu Informatyzacji Państwa – rozporządzenia Rady Ministrów wydawanego na podstawie ustawy z 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. Ale to luźny spis projektów przygotowanych na kolanie przez poszczególne ministerstwa i urzędy, bez związku z jakąkolwiek wizją zarządzania państwem. Nie dość tego: od roku rząd nie przyjął nowego.

Plan na lata 2011 – 2015 przygotowany przez ministra właściwego ds. informatyzacji (ten dział administracji rządowej był poprzednio w gestii MSWiA, obecnie w kompetencjach Michała Boniego – ministra administracji i cyfryzacji) wciąż nie przeszedł pełnej ścieżki legislacyjnej. Projekt spotkał się z ostrą krytyką organizacji branżowych i niektórych ministerstw, którym nie podoba się m.in. propozycja utworzenia Międzyresortowego Operatora Systemu Teleinformatycznego (MOST).

W koncepcji wiceministra Piotra Kołodziejczyka z obecnego MAC ta nowa agenda rządowa miałaby przejąć operacyjne zarządzanie wszystkimi rządowymi sieciami teleinformatycznymi i nawet warunkowo – samorządowymi, co w konsultacjach uznano za znaczące naruszenie równowagi rynkowej i próbę ograniczenia konkurencyjności pod pretekstem racjonalizacji wydatków publicznych.

Prawdopodobnie wspomniany projekt planu zostanie zastąpiony nowym. Można tak wnioskować z wypowiedzi ministra Michała Boniego, który zapowiedział generalny przegląd polskiego prawa pod kątem, „czy pasuje ono do rzeczywistości cyfrowej – np. czy przepisy nie wymuszają podpisywania decyzji na papierze, długopisem".

Ale z tego nie wynika, że rząd zapanuje nad tworzeniem projektów teleinformatycznych wyłącznie dlatego, że są na to pieniądze unijne. Wbrew pozorom utrudniają one posprzątanie stajni Augiasza, jak o swojej pracy mówi Michał Boni, ponieważ rozgrzeszają decydentów z myślenia o celowości wydatków. W takiej atmosferze najłatwiej o korupcję, z czym zmaga się właśnie minister w podległym sobie Centrum Projektów Informatycznych.

Musi zatem pójść wyraźny sygnał, jaka jest wizja państwa w dobie cyfrowej demokracji bezpośredniej, w której obywatele-internauci oczekują partnerskiego traktowania przez władzę i wsłuchania się w ich racje (vide sprawa umowy ACTA). Chcemy wiedzieć, po co rządowi jest teleinformatyka? Czy urzędnicy przestaną się wreszcie bać dostępnych w Internecie jak najbardziej prawomocnych rejestrów i baz publicznych?

Strategie na lata

Oznaki pogłębionej refleksji na ten temat płyną z projektów długookresowej strategii rozwoju kraju „Polska 2030. Trzecia fala nowoczesności" oraz średniookresowej strategii „Sprawne państwo 2020" przygotowywanych pod kierunkiem Michała Boniego. Dowiadujemy się z nich, że sprawne państwo „to państwo prawa, przejrzyste w funkcjonowaniu, odpowiedzialne wobec obywatela za swoje działania. To państwo, które zakłada możliwie szerokie uczestnictwo obywateli w podejmowaniu decyzji, szanuje ich różnorodność oraz dba o włączenie wszystkich jednostek/obywateli w kształtowanie państwa jako wspólnego dobra. To państwo rządzone efektywnie z uwzględnieniem zasady pomocniczości, przyjazne obywatelowi oraz innym podmiotom i sprawnie realizujące swoje obowiązki wobec nich". Ale... po co państwu teleinformatyka?

Według strategii „Sprawne państwo" teleinformatyka, szerzej cyfryzacja, jest narzędziem usprawniania państwa. Autorzy strategii widzą zależności między stosowaniem cyfryzacji a poprawą efektywności, innowacyjności i konkurencyjności gospodarki, między technikami informacyjno-komunikacyjnymi a wzrostem wydajności świadczenia usług publicznych przy jednoczesnym zmniejszeniu kosztów (e-praca, e-zdrowie, e-komunikacja, e-urząd), co w konsekwencji pozwoli przyspieszyć realizację procedur administracyjnych i skróci czas na działania formalnoprawne.

Ta strategia diagnozuje sześć celów głównych, których realizacja przyczyni się do usprawnienia państwa (struktura organizacyjna państwa, zarządzanie i koordynacja, prawo, dostępność usług publicznych, wymiar sprawiedliwości i prokuratura, bezpieczeństwo i porządek publiczny) oraz wynikających z nich działań o charakterze priorytetowym. Wśród nich jest np. przeprowadzenie reformy administracji rządowej czy też wprowadzenie zmian instytucjonalnych ochrony zdrowia. Każdemu celowi towarzyszy lista działań głównych, jak np. zwiększenie wykorzystania nowoczesnych technologii informacyjnych i komunikacyjnych.