Sprawność procesu inwestycyjnego mogą spowolnić dziurawe przepisy

Od momentu gdy zdecydowana została akcesja Polski do Unii Europejskiej, nasz ustawodawca w wielu sprawach został sprowadzony do roli podwykonawcy. O ile wcześniej parlament tworzył prawo niemalże jak Bóg na wysokościach, kontrolowany jedynie od strony politycznej przez aktualną opozycję, której krytyka zawsze brzmi niezbyt wiarygodnie, o tyle od rozpoczęcia procesu integracji polskiego prawa z unijnym zrozumienie, zagospodarowanie i wdrożenie owego acquis communitaire stało się dla polskiego ustawodawcy prawdziwym wyzwaniem.

Niestety, proces ten w wielu wypadkach wykazał niezbicie, że implementacja unijnego prawa sięga o wiele głębiej, niż się pierwotnie wydawało. Zapewne dlatego, że rozwój państw tzw. starej Unii przez ostatnich kilkadziesiąt lat kierował się zasadniczo inną aksjologią i hierarchią celów.

[srodtytul]Pod przymusem[/srodtytul]

Od 15 listopada 2008 roku obowiązuje [link=http://aktyprawne.rp.pl/aktyprawne/akty/akt.spr?id=289150]ustawa z 3 października o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko[/link]. Pod tym nadmiernie długim, ideologicznie nasyconym tytułem kryje się ustawa, która w ocenie ustawodawcy miała przede wszystkim rozwiązać kilka problemów związanych z zarzutami Komisji Europejskiej (Komisja) odnośnie do niezgodności polskich regulacji z niektórymi przepisami prawa wspólnotowego.

Podstawowy zarzut dotyczył naruszania przez nasze prawo przepisów dyrektywy Rady 85/337/EWG z 27 czerwca 1985 roku w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne. Brak reakcji na zastrzeżenia zgłaszane przez władze wspólnotowe doprowadziły do przesłania rządowi polskiemu formalnego pisma Komisji, które znane jest jako naruszenie nr 2006/2281. Pojawiła się groźba, iż dalszy brak reakcji ze strony polskich władz może skutkować wstrzymaniem dopływu znaczącej części dofinansowania z Unii dla rozwoju infrastruktury w naszym kraju.

Nie ulega zatem wątpliwości, iż ustawodawca działał tu pod przymusem. Działanie pod przymusem nierzadko skutkuje działaniem bez przekonania.

[srodtytul]Kłopot z decyzją środowiskową[/srodtytul]

Uwzględniając wymogi dyrektywy oraz wątpliwości wyrażane przez Komisję, ustawa zmieniła przepisy postępowania dotyczącego oceny oddziaływania przedsięwzięcia budowlanego na środowisko.

Dotąd procedurę tę regulowało [link=http://aktyprawne.rp.pl/aktyprawne/akty/akt.spr?id=258935]prawo ochrony środowiska[/link]. W art. 46 znajdowała się lista decyzji warunkujących realizację przedsięwzięcia, których wydanie wymagało uprzedniego uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (dalej: decyzja środowiskowa). W dotychczasowym systemie wydawanie decyzji środowiskowej przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy było rzadkością. Decyzja środowiskowa była przede wszystkim wymagana dla wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Do decyzji wymagających uprzedniego wydania decyzji środowiskowej nowa ustawa dodała dwie: o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie dróg publicznych. Tak więc zgodnie z art. 72 ust. 1 ustawy wydanie decyzji środowiskowej następuje przed uzyskaniem m.in. decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Na podstawie tylko tego przepisu można by wnioskować, że w wypadku realizacji większości inwestycji budownictwa wielorodzinnego na terenach, dla których brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, konieczne jest dwukrotne występowanie o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

By, jak się wydaje, uniknąć bezsensownego powielania tych samych czynności dla tego samego przedsięwzięcia zgodnie z ust. 5 art. 72 jedną decyzję wydaje się, gdy dla danego przedsięwzięcia, jest wymagane uzyskanie więcej niż jednej decyzji środowiskowej.

Jest to klasyczna klauzula zdrowego rozsądku, przepis, który wyraża świadomość ustawodawcy co do bałaganu, jaki prowokuje.

Jednakże ani ustawa, ani uzasadnienie do jej projektu nie mówią, na etapie uzyskiwania której z decyzji należy legitymować się decyzją środowiskową. W rzeczywistości kwestia ta ma kluczowe znaczenie dla sprawności procesu inwestycyjnego. Brak wyraźnego stanowiska ustawodawcy w tej sprawie oznacza, iż właściwe urzędy mogą domagać się decyzji środowiskowej już na etapie decyzji o warunkach zabudowy. To zaś w wypadku niektórych ważnych decyzji inwestycyjnych może w sposób dramatyczny skomplikować i tak uciążliwy proces formalizacji inwestycji.

[srodtytul]Czy taki był zamiar ustawodawcy[/srodtytul]

Zgodnie z przepisami decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy. Decyzja nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Innymi słowy o wydanie decyzji o warunkach zabudowy może wystąpić każdy, niekoniecznie właściciel danego terenu. To jest jedno z elementarnych rozwiązań systemu prawa inwestycyjnego, obowiązującego w Polsce: decyzja o warunkach informuje o tym, co można na danym terenie zbudować.

Tym samym nic nie stoi na przeszkodzie, by ten sam podmiot wystąpił o wydanie kilku różnych decyzji o warunkach zabudowy dla tego samego terenu. W razie braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego potencjalni inwestorzy mają święte prawo występować o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla danego terenu po kilka razy, przewidując różne warianty zabudowy, jeszcze przed uzyskaniem praw do danego terenu, zgodnie z zasadą, iż grunt jest tyle wart, ile można na nim zbudować. Z punktu widzenia organów administracji publicznej może to oznaczać (i w wypadku atrakcyjnych nieruchomości oferowanych do sprzedaży zwykle oznacza) kilkakrotnie większą liczbę decyzji o warunkach zabudowy niż pozwoleń na budowę.

Skutki przesunięcia obowiązku legitymowania się decyzją środowiskową z etapu występowania o pozwolenie na budowę na etap ubiegania się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy łatwo przewidzieć. Tam, gdzie w chwili obecnej czeka się na wydanie decyzji o warunkach zabudowy po kilka miesięcy, inwestorzy będą musieli się uzbroić w cierpliwość na kilkanaście lub nawet więcej miesięcy. Zainteresowana osoba najpierw będzie musiała uzyskać decyzję o oddziaływaniu na środowisko, a następnie wystąpić o wydanie decyzji o warunkach zabudowy.

Pytanie brzmi: czy zamiarem ustawodawcy było wprowadzenie takich zmian. Uzasadnienie do projektu ustawy w żaden sposób nie komentuje celu wprowadzenie tej regulacji.

[srodtytul]Sens dyrektywy, jeżeli ją dobrze rozumieć[/srodtytul]

Dyrektywa EWG 85/337 posługuje się pojęciem „zezwolenie na inwestycję” rozumianym jako decyzja właściwej władzy, na podstawie której wykonawca otrzymuje prawa do wykonywania przedsięwzięcia. W polskim prawie takiej decyzji po prostu nie ma; taką decyzją może być zarówno ta o warunkach zabudowy, jak i ta o pozwoleniu na budowę.

[wyimek]Decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy[/wyimek]

W naszym systemie prawa inwestycyjnego w poszczególnych wcale licznych wypadkach, decyzja o warunkach jest wymagana w sytuacjach, w których z kolei nie jest wymagane pozwolenie na budowę. Innymi słowy w dotychczasowym stanie prawnym możliwe było zrealizowanie przedsięwzięcia mogącego oddziaływać na środowisko bez konieczności uzyskiwania decyzji środowiskowej. Stan ten pozostawał w sprzeczności z wymogami dyrektywy.

W wypadku przedsięwzięcia wymagającego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę charakter „zezwolenia na inwestycję” będzie miało samo pozwolenie na budowę, gdyż to z tej decyzji wynika prawo do realizacji inwestycji. Interpretując zatem przepisy ustawy za pomocą zdrowego rozsądku, można rozstrzygnąć, na etapie której z decyzji (o warunkach zabudowy czy pozwoleniu na budowę) należy legitymować się decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach. Konieczność uprzedniego uzyskania decyzji środowiskowej dotyczyłaby w takim wypadku jedynie decyzji o warunkach zabudowy, ale takich tylko, po których nie ma konieczności uzyskiwania pozwolenia na budowę. W każdym innym wypadku to wystąpienie o pozwolenie na budowę będzie uwarunkowane uprzednim uzyskaniem decyzji środowiskowej. Innymi słowy wymienienie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w katalogu art. 72 ust. 1 ustawy ma charakter niejako pomocniczy i uzupełniający wobec decyzji o pozwoleniu na budowę.

Taka interpretacja przepisów ustawy pozwoliłaby przesunąć w większości wypadków moment dokonywania oceny oddziaływania danego przedsięwzięcia na środowisko na fazę procesu inwestycyjnego, do której docierają jedynie przedsięwzięcia mające szanse realizacji.

Opisane rozumienie i stosowanie przepisów wymagałoby jednoznacznej, niewątpliwej wykładni na gruncie przepisów, jakie są dzisiaj, lub też konieczne stanie się rozpisanie takiego rozumienia dyrektywy na szczegółową partyturę przepisów.

[srodtytul]Istota konfliktu i jego skutki[/srodtytul]