NIK o kształceniu dorosłych w szkołach

W ocenie Najwyższej Izby Kontroli konieczne są poważne zmiany w systemie organizowania i finansowania kształcenia dorosłych.Problemem jest niska skuteczność kształcenia, a co za tym idzie niewielki odsetek absolwentów oraz zdanych egzaminów zewnętrznych. NIK zwraca uwagę, że dorosłych lepiej kształcą szkoły publiczne, niż niepubliczne, a wysokość otrzymywanych przez szkoły dotacji nie wpływa ani na jakość kształcenia, ani jego skuteczność. Co więcej - przyjęte rozwiązania finansowania szkół dla dorosłych nie zapobiegają zjawiskom patologicznym, w tym wyłudzaniu dotacji przez część szkół niepublicznych. Szkoła podstawowa, gimnazjum oraz liceum ogólnokształcące dla dorosłych są szkołami drugiej szansy dla osób, które z różnych powodów nie uzyskały wykształcenia podstawowego, gimnazjalnego lub średniego przed ukończeniem 18. roku życia. Dorośli, którzy mają wykształcenie średnie, mogą zdobywać kwalifikacje zawodowe w szkołach policealnych, natomiast kwalifikacje w większości zawodów, które są nauczane w szkołach zawodowych dla młodzieży, osoby dorosłe mogą zdobywać w formach pozaszkolnych (w tym w ramach kwalifikacyjnych kursów zawodowych). W Polsce funkcjonuje ponad 3800 szkół dla dorosłych, w których kształciło się ponad 400 tys. słuchaczy. Dominującą rolę w kształceniu dorosłych odgrywają szkoły niepubliczne - stanowią one 77 proc. szkół policealnych oraz 71 proc. liceów ogólnokształcących (dane z 2016 r.).

W 2016 r. z publicznych pieniędzy wydatkowano ponad 1,2 md zł na finansowanie szkół dla dorosłych (w tym dotacje dla szkół niepublicznych przekazywane szkołom przez powiaty). Szkoły niepubliczne, które kształcą 4 na 5 dorosłych, otrzymują rocznie średnio ok. 3 tys. zł dotacji na każdego słuchacza, który uczęszcza na minimum połowę obowiązkowych zajęć w miesiącu (wymagane są własnoręczne podpisy słuchaczy na listach obecności).

Na wysokość otrzymywanych środków nie wpływa jakość kształcenia w szkole, ani skuteczność tego kształcenia czyli fakt, że słuchacz ukończy szkołę, zda maturę czy egzamin potwierdzający kwalifikacje w zawodzie. Kluczem do otrzymania dotacji są podpisywane przez słuchaczy listy obecności. Od września 2014 r. w szkołach dla dorosłych wprowadzono wymóg potwierdzania przez słuchaczy własnoręcznym podpisem obecności na poszczególnych godzinach zajęć edukacyjnych. Wymóg ten ma istotne znaczenie w kontekście przyznawania dotacji - przysługuje ona szkołom niepublicznym na każdego słuchacza, który uczestniczył w przynajmniej 50 proc. zajęć lekcyjnych w danym miesiącu.

Takie uwarunkowania sprzyjają nadużyciom. Różnego rodzaju nieprawidłowości związane z prowadzeniem list obecności stwierdzono w sześciu szkołach. Chodzi o fałszowanie podpisów na listach obecności (w dwóch szkołach niepublicznych), uzupełnianie list po odbyciu zajęć edukacyjnych albo składanie podpisów jeszcze przed ich przeprowadzeniem. Z ustaleń NIK, wynika, że trzy szkoły niepubliczne (spośród 15 skontrolowanych) mogły w ten sposób wyłudzić dotacje. NIK złożyła w tej sprawie zawiadomienie do prokuratury.

Szkoły zainteresowane są rekrutacją jak największej liczby słuchaczy, prowadzą więc intensywne akcje promocyjne, oferując nawet sprzęt elektroniczny lub gotówkę za zapisanie się do szkoły lub nakłonienie do tego znajomych. Do szkół dla dorosłych trafiają nie tylko osoby chcące zdobyć lub uzupełnić wykształcenie, ale także ci, których celem jest otrzymanie legitymacji uprawniającej do zniżek lub zaświadczeń niezbędnych do pozyskania świadczeń pomocy społecznej. Konsekwencją jest bardzo duży odsetek rezygnacji z nauki, szczególnie na pierwszym roku/semestrze kształcenia.

Przyjęte rozwiązania finansowania szkół sprzyjają powstawaniu zjawisk patologicznych. Skrajnym przypadkiem jest m.in. zapisywanie do szkół tzw. „martwych dusz", co NIK stwierdziła w 2 z 15 skontrolowanych szkół niepublicznych. W szkołach tych nie tylko w księgach słuchaczy figurowały osoby, które do szkół się nie zapisywały, ale także promowano na kolejne semestry - na podstawie ocen oraz egzaminów - osoby, które nigdy na dane zajęcia nie uczęszczały. W trzech innych szkołach ustalono, że pozytywnie oceniano prace zaliczeniowe, które stanowiły kopie opracowań dostępnych w Internecie. Świadczy to o niskich wymagania stawianych w części szkół dla dorosłych. Nadzór pedagogiczny nad szkołami dla dorosłych, sprawowany przez kuratorów oświaty, skupiony jest w większym stopniu na spełnianiu wymogów formalnych, niż na jakości i efektach kształcenia.

Ani w Ministerstwie Edukacji Narodowej, ani w Centralnej Komisji Egzaminacyjnej, nie były prowadzone zaawansowane analizy skuteczności kształcenia w szkołach dla dorosłych. Z ustaleń kontroli NIK wynika, że skuteczność kształcenia w szkołach publicznych jest wyższa, niż w szkołach niepublicznych, które mają dominującą rolę w kształceniu dorosłych (4 z 5 dorosłych słuchaczy wybiera szkoły niepubliczne). W objętych kontrolą placówkach z ponad 20 tysięcy osób rozpoczynających naukę, ukończyło ją tylko 21 procent. Egzaminy zewnętrzne zdało niespełna 8 procent słuchaczy, w tym maturę jedynie 2 procent.

Skuteczność kształcenia w liceach ogólnokształcących dla dorosłych jest znacznie niższa, niż w liceach dla młodzieży (niższe są wskaźniki zdawalności egzaminu maturalnego - ile osób przystąpiło do egzaminu/ile zdało). Związane jest to ze specyfiką szkół dla dorosłych jako szkół „drugiej szansy", w których m.in. wiek słuchaczy oraz bardzo zróżnicowany okres od czasu, kiedy ukończyli poprzedni etap edukacyjny, mają bezsprzeczny wpływ na ich osiągnięcia. Przykładowo w 2016 r. maturę z jęz. polskiego zdało ogółem 99 proc. absolwentów liceów ogólnokształcących, a w liceach ogólnokształcących dla dorosłych 82 proc., matematykę odpowiednio 90 proc. do 32 proc., j. angielski 97 proc. do 73 proc. (dane dotyczące ogólnych wyników pochodzą z Centralnej Komisji Egzaminacyjnej).

Mniej niż połowa skontrolowanych szkół dla dorosłych dysponowała warunkami (sale lekcyjne i pomoce dydaktyczne) niezbędnymi do realizacji programów nauczania i celów statutowych szkoły. Nieprawidłowości w zakresie spełniania wszystkich koniecznych warunków nauczania stwierdzono w 11 szkołach (trzech publicznych i ośmiu niepublicznych).

Tylko trzy starostwa powiatowe z pięciu objętych kontrolą NIK, badały w trakcie prowadzonych kontroli prawidłowość obliczenia kwoty dotacji przysługującej szkołom niepublicznym z budżetów tych jednostek (tj. liczby uczniów, którzy w danym miesiącu uczestniczyli przynajmniej w 50 proc. obowiązkowych zajęć edukacyjnych). Ale tylko jedno starostwo sprawdzało, czy uczniowie faktycznie uczestniczą w zajęciach, poprzez weryfikację ich obecności w trakcie zajęć. Pozostałe jednostki ograniczały się do sprawdzenia dokumentacji, co - jaki wynika z ustaleń kontroli NIK - nie pozwala na dokonanie rzetelnej oceny o prawidłowości naliczania dotacji.

Objęte kontrolą szkoły niepubliczne (ale także te do których skierowano kwestionariusz) wskazywały na problemy, związane z obowiązującym sposobem obliczania przez samorządy stawki dotacji przysługującej na jednego ucznia, a także na problemy związane ze zmianą wysokości tych stawek w trakcie roku szkolnego (głównie ich obniżeniem). Miało to negatywny wpływ na możliwości średnio- i długoterminowego planowania finansowego w szkole, w szczególności pociągało za sobą konieczność ograniczania wydatków. Trudności te mogły wpływać na obniżenie jakości kształcenia, gdyż w pierwszej kolejności prowadziły do zmniejszania wydatków na zakup pomocy naukowych i dydaktycznych oraz na wynagrodzenia nauczycieli, a także do ograniczania liczby zajęć dodatkowych

Dobre praktyki

Niektóre szkoły niepubliczne wychodzą naprzeciw dorosłym i próbują ułatwić uczestnictwo w zajęciach tym słuchaczom, którym naukę utrudnia konieczność pogodzenia nauki z pracą zawodową i obowiązkami rodzinnymi. Zapewniono dostęp do materiałów dydaktycznych za pośrednictwem specjalnej platformy internetowej, możliwość zdalnego kontaktu z nauczycielami (dyżury za pośrednictwem różnych komunikatorów), punkt przedszkolny dla dzieci słuchaczy. Stosowane przez szkoły zachęty do kontynuowania kształcenia obejmowały także m.in. dodatkowe, bezpłatne kursy za zaliczenie semestru oraz nagrody (np. obniżenie czesnego) za 100 proc. frekwencję.

Wnioski

Obowiązujące regulacje prawne i przyjęty sposób finansowania nie przyczyniają się do poprawy jakości i skuteczności kształcenia, a co za tym idzie poprawy efektywności wydatkowanych na ten cel środków publicznych. W świetle wyników kontroli NIK nie ma wątpliwości, że w systemie organizowania i finansowania kształcenia dorosłych niezbędne są poważne zmiany.

Najwyższa Izba Kontroli wskazuje na potrzebę rozważenia przez Ministra Edukacji Narodowej wprowadzenia takich przepisów, które uzależniałyby finansowanie szkół niepublicznych od skuteczności i uzyskiwanych efektów kształcenia. Rozwiązania tego rodzaju stosowane są obecnie w przypadku kwalifikacyjnych kursów zawodowych, gdzie wypłata dotacji następuje dopiero po zdaniu przez słuchacza egzaminu potwierdzającego kwalifikacje w zawodzie.

Niezależnie od tego, uproszczeniu powinien ulec sposób obliczania stawek dotacji dla szkół niepublicznych. Już w 2012 roku Izba proponowała, aby podstawę obliczania dotacji stanowiły odpowiednie kwoty przewidziane na jednego ucznia danego typu i rodzaju szkoły w części oświatowej subwencji ogólnej, otrzymywanej przez jednostki samorządu terytorialnego. Obecnie przyjęty sposób, w którym kwota dotacji ustalana jest jako połowa wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia, jest krytykowany m.in. jako skomplikowany i nieprzejrzysty zarówno przez dyrektorów szkół, jak i organy dotujące.

Mając na uwadze konieczność zwiększenia skuteczności kształcenia dorosłych oraz zapewnienie efektywności wydatkowania środków publicznych na ten cel, NIK kieruje wnioski:

do dyrektorów szkół w celu:

- ustalania i eliminowania przyczyn niskiej skuteczności kształcenia w szkołach dla dorosłych, w szczególności związanych z jakością zajęć edukacyjnych;

- zgodnego ze stanem faktycznym ewidencjonowania obecności słuchaczy na zajęciach edukacyjnych;

- prawidłowego prowadzenia dokumentacji nauczania.

do organów prowadzących szkoły dla dorosłych o:

- zapewnienie w szkołach odpowiednich warunków (bazy lokalowej i wyposażenia);

- wyeliminowanie przypadków zatrudniania dyrektorów lub nauczycieli na podstawie umów o dzieło, gdy realizowane przez nich działania wskazują na świadczenie usług.

do kuratorów oświaty o:

- zapewnienie aktywnego nadzoru pedagogicznego nad szkołami dla dorosłych;