W lipcu minie rok, odkąd rozpoczął pan misję jako rzecznik praw obywatelskich. Czy w tym czasie zaszła jakaś zmiana w podejściu urzędu RPO do sędziów w Trybunale Konstytucyjnym i do sędziów wybranych przez nową KRS?
Od samego początku miałem jednoznaczne podejście: należy respektować standardy przedstawione w orzecznictwie trybunałów międzynarodowych – Europejskiego Trybunału Praw Człowieka i Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Te trybunały wskazują, że trzech sędziów Trybunału Konstytucyjnego zostało wybranych z wadą prawną. Wskazują również na konsekwencje wadliwości ukształtowania Krajowej Rady Sądownictwa oraz że ta kwestia wymaga zmiany prawa. Moje stanowisko jest w tym zakresie niezmienne.
Portal OKO.press napisał jednak, że nie zamierza pan składać wniosków o wyłączanie tych sędziów – tzw. dublerów i sędziów z neo-KRS. Wydaje się, że to zmiana.
Standardy, które wynikają z orzecznictwa trybunałów międzynarodowych, należy przedstawiać w odpowiedniej formie procesowej. Jeśli chodzi o Trybunał Konstytucyjny, to uznałem, że wyczerpały się możliwości formułowania wniosków o wyłączenie sędziego. Złożyliśmy – ja i mój poprzednik – blisko 30 takich wniosków w sprawach, w których RPO uczestniczy. I każdy z tych wniosków został oddalony w oparciu o taką samą argumentację. Nie należy się spodziewać zmiany w tym zakresie. Wydałem więc oświadczenie, w którym podtrzymałem swoje jednoznacznie krytyczne stanowisko co do legalności wyboru trzech sędziów, o których mówimy. Natomiast uznałem, że z uwagi na to, iż blisko 30 wniosków zostało oddalonych, to niecelowe jest wnoszenie kolejnych.
Natomiast gdy chodzi o sędziów w sądach...
W Sądzie Najwyższym?
Tak, ale też i w innych sądach, bo problem sędziów wybranych na wniosek KRS od 2018 roku jest zarówno w sądach powszechnych, jak i administracyjnych czy w Sądzie Najwyższym. Uważam, że orzecznictwo trybunałów międzynarodowych powinno być wykonywane, ale powinno być wykonywane w ramach prawnych, jakie daje nam polskie prawo i polska konstytucja. Stanowiska sądów są w tym zakresie różne. W tym kontekście zwracam uwagę na pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zdaniem NSA procedura wyłączenia sędziego nie jest procedurą, w ramach której można podważać prerogatywę prezydenta. W orzecznictwie TSUE i ETPCz również nie pada teza, że osoby powołane na wniosek nowej Krajowej Rady Sądownictwa nie są sędziami.
Czytaj więcej
Projekty nowelizacji ustawy o Sądzie Najwyższym mają w czwartek stanąć na posiedzeniu sejmowej Komisji Sprawiedliwości i Praw Człowieka. Tymczasem SN jak gdyby nic rozpoznaje wniosek o zawieszenie w obowiązkach sędziego z Elbląga.
Są to osoby, których stosunek służbowy został zawiązany i on istnieje, mimo że procedura poprzedzająca powołanie była prowadzona przed organem obsadzonym z naruszeniem konstytucji, prawa międzynarodowego i unijnego. Zgodnie ze stanowiskiem NSA, które podzielam, każda sprawa wymaga oceny indywidualnych okoliczności, stojących po stronie sędziego. Mogą to być również okoliczności związane z postępowaniem konkursowym przed KRS. Mogą one uzasadniać tezę, że orzekając w danej sprawie, sędzia nie jest bezstronny.
Nie obawia się pan argumentów, że formułowanie tych zastrzeżeń w pismach procesowych to wywieszenie białej flagi, jeśli chodzi o praworządność?
Nie obawiam się. Zagadnienie, o którym rozmawiamy, wywołuje spory, jest przedmiotem dyskusji wśród prawników. Ja przedstawiam moje argumenty w takich formach, jakie uważam za właściwe, kierując się moją własną wiedzą prawniczą. I ja uważam za właściwe, aby np. kierując skargę nadzwyczajną do Sądu Najwyższego, wskazywać te wątpliwości w treści skargi. W każdej takiej skardze, którą przekazuję do SN, jest wzmianka mówiąca o tym, że wnoszę o to, aby uwzględnić konsekwencje wyroków ETPCz i TSUE, kształtując skład sądu orzekającego. Chciałbym też podkreślić, że ja skargi nadzwyczajne kieruję do Izby Kontroli Nadzwyczajnej Spraw Publicznych, ponieważ tak mówi ustawa o Sądzie Najwyższym – że ta izba jest właściwa do rozpatrywania tych skarg.
Żaden trybunał międzynarodowy nie podważył Izby Kontroli Nadzwyczajnej jako elementu struktury Sądu Najwyższego – w odróżnieniu od Izby Dyscyplinarnej. A więc kieruję skargi nadzwyczajne tam, gdzie ustawa mówi, że należy je kierować.
W Sejmie jest ustawa prezydenta, która zmienia sądownictwo dyscyplinarne i wprowadza test na niezależność sędziego. To krok w dobrą stronę?
Ta ustawa jest płaszczyzną do dyskusji, ale nie rozwiązuje wszystkich problemów, bo problemem najważniejszym jest Krajowa Rada Sądownictwa. To jest pierwotne źródło zastrzeżeń, jakie są kierowane z ośrodków międzynarodowych i unijnych wobec polskich sędziów. Żeby tę sytuację uzdrowić, należałoby zmienić zasady wyboru sędziów wchodzących w skład KRS. Niestety ustawa tego rozwiązania nie wprowadza, w ogóle nie odnosi się do tej kwestii.
Czytaj więcej
To mogą być kluczowe dni dla Zjednoczonej Prawicy. Solidarna Polska zgłasza radykalne pomysły dotyczące UE, a PiS się od nich ostro odcina. – To poważne ostrzeżenie dla koalicjanta – mówią politycy partii rządzącej.
A weryfikacja sędziów?
Tego typu mechanizm jest potrzebny. Nie do końca taki, jaki jest w projekcie ustawy, ale zobaczymy, jaki będzie finał tego projektu. Uzdrowienie sytuacji wymaga wprowadzenia procedury weryfikacyjnej – środka prawnego, który będzie można wnieść w odniesieniu do sędziego powołanego od 2018 r. lub do orzeczenia wydanego z udziałem takiego sędziego. Taki środek powinien być oceniony przez prawidłowo obsadzoną KRS lub przynajmniej przez sąd złożony z osób, które nie budzą tego typu wątpliwości. Wówczas można by obiektywnie zweryfikować to, czy dany sędzia rzeczywiście jest niezawisły, mimo że jego kandydatura została wyłoniona przez organ niedający wystarczających gwarancji niezależności. Taki mechanizm mógłby zostać wprowadzony na z góry określony czas, np. rok czy dwa lata. Po zakończeniu tej procedury należałoby uznać, że status sędziów, o których mówimy, już nie budzi wątpliwości.
Obywatele nie mogą mieć poczucia wiecznej niepewności.
Dokładnie o tym mówię. Dlatego podkreślam, że standardy europejskie i międzynarodowe powinny być wdrażane, ale z poszanowaniem pryncypiów konstytucyjnych. A do takich pryncypiów należy zasada pewności prawa. I ta zasada przemawia za tym, żeby wprowadzić taką procedurę weryfikacyjną, o której wspomniałem.
Natomiast jestem przeciwny nieuznawaniu orzeczeń czy przyjmowaniu, że określone osoby nie są sędziami, bo - tak jak powiedziałem - decyzja prezydenta doprowadziła do nawiązania stosunku służbowego sędziego. Nie ma obecnie w systemie prawnym postępowania umożliwiającego podważenie tej decyzji, na co wskazuje się w orzecznictwie m.in. NSA.
Projekt jest przedmiotem debaty, więc zobaczymy, w jakiej formie się on pojawi na biurku pana prezydenta, jeśli w ogóle. Po prawie 10 miesiącach urzędowania może pan powiedzieć, czego się pan nie spodziewał wcześniej, zwłaszcza jeśli chodzi o kwestię praworządności?
Nie ukrywałem swojego podejścia do praworządności na etapie, gdy byłem kandydatem. Jasno mówiłem o tym, że mamy do czynienia z trzema nieprawidłowo powołanymi sędziami Trybunału Konstytucyjnego. I jasno też wskazywałem, że procedura obsadzania składu KRS jest niezgodna z konstytucją, z konwencją europejską, z traktatami unijnymi. Nie zmodyfikowałem tego stanowiska.
Jest natomiast pewien spór co do skutków prawnych tych naruszeń. W dalszym ciągu twierdzę, że jeśli jest wyrok Trybunału Konstytucyjnego, który został wydany w składzie obejmującym któregoś z tych trzech sędziów, jest opublikowany w Dzienniku Ustaw, to wprowadza on zmiany w prawie i stanowi element polskiego systemu prawa. Taka jest rzeczywistość. Widać to też po orzecznictwie sądów – one co do zasady respektują takie orzeczenia TK. I tak, jak też powiedziałem, jeśli chodzi o sędziów, również uważam, że osoby powołane od 2018 roku są sędziami, wydają wyroki, choć mogą to być wyroki narażone na zarzut wadliwości w ewentualnych postępowaniach przed TSUE lub ETPCz.
Nie ukrywałem swojego podejścia do praworządności na etapie, gdy byłem kandydatem
prof. Marcin Wiącek
Jestem przeciwnikiem stosowania tezy, że jeden organ stwierdza, że drugi nie istnieje lub wydaje nieistniejące orzeczenia. Takie podejście jest sprzeczne z zasadą pewności prawa. Tak jak np. jestem przeciwny tezie stwierdzającej, że wyrok wydany z udziałem sędziego powołanego aktem prezydenta od 2018 roku nie istnieje, tak samo uważam, że TK nie może powiedzieć, że wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka czy wyrok TSUE nie istnieje. Tutaj doszło do eskalacji tego typu ocen prawnych. One są dalekie od mojego sposobu pojmowania zasady pewności prawa.
Nie ma pan poczucia presji?
Nie nazwałbym tego presją, tylko czasami dostrzegam pewne nieporozumienia związane z tym, że moja aktywność, przy której kieruję się wyłącznie moją wiedzą prawniczą, jest oceniana z perspektywy publicystycznej.
Pan się nie czuje więc publicystą.
Nie czuję się ani publicystą, ani politykiem. Wypowiadam się wyłącznie językiem prawa. Formułując np. środki zaskarżenia czy pisma procesowe, robię to w takich formach, jakie są – moim zdaniem, przy mojej wiedzy prawniczej – najbardziej odpowiednie. Być może nie spotyka się to ze zrozumieniem niektórych osób, które mają inną wizję tego, w jaki sposób należy przedstawiać sprzeciw w formach procesowych. Mam takie doświadczenie prawnicze, jakie mam, mam pewne przekonania prawne, których nigdy nie ukrywałem, i właśnie tym się kieruję w swojej działalności. Zdaję sobie sprawę, że w prawie wiele rzeczy budzi spory. Z szacunkiem przyjmuję argumenty w każdej dyskusji prawniczej, ale w mojej działalności kieruję się własnym przekonaniem.
Co w pana dotychczasowej działalności było zaskoczeniem pozytywnym, a co pana zaskoczyło in minus?
Mam generalnie dobre doświadczenia ze współpracy z instytucjami i z podejścia, jakie wobec urzędu, który piastuję, jest prezentowane przez innych aktorów życia publicznego. Na przykład Rzecznik Praw Obywatelskich dostał w tym roku podwyżkę budżetu. Także pracownicy mogli dostać podwyżki, większość po raz pierwszy od kilkunastu lat. I to nie są podwyżki symboliczne, tylko namacalne, realne pieniądze, które zwłaszcza w tych trudnych czasach, są dla ludzi, którzy poświęcają się dla biura RPO, rzeczywistym zastrzykiem finansowym. Choć i tak w Biurze RPO zarabia się mniej niż w innych urzędach publicznych. Otrzymałem też nowe etaty, bo podkreślałem od samego początku, że za bardzo ważnym instrumentem – skargą nadzwyczajną do SN - pozostawionym do dyspozycji RPO, nie poszło urealnienie budżetu – do takiego poziomu, żeby ta skarga rzeczywiście mogła pełnić swoją rolę. Dostałem dziewięć etatów. To mniej niż liczba, o którą wnioskowałem, ale rozumiem, że to są niełatwe decyzje o charakterze budżetowym, więc będę prosił w najbliższych latach o więcej, ale bardzo doceniam to, że dostałem choć dziewięć. Uważam, że tutaj rząd i parlament wykazali się dużą odpowiedzialnością, przyjmując do wiadomości moją prośbę i starania o podwyższenie budżetu.
Przede mną druga sytuacja, kiedy będę mógł zweryfikować podejście do urzędu RPO: będę chciał występować o stworzenie nowych delegatur terenowych. Są w tej chwili tylko trzy - w Gdańsku, we Wrocławiu i w Katowicach.
A ile docelowo powinno być?
Docelowo delegatura powinna być w każdym województwie. Natomiast zdaję sobie sprawę z tego, że stworzenie nowej delegatury to też są pieniądze. Nie chcę w tej chwili deklarować, o ile będę wnioskował, bo to też zależy od tego, jakie będą możliwości budżetu państwa, ale proszę zobaczyć: na wschód od Wisły nie ma ani jednej delegatury RPO. A tam są ludzie niezwykle potrzebujący wsparcia. Jeżdżę po Podkarpaciu, Podlasiu i widzę, że tam rzeczywiście są potrzeby. I będę w pierwszym rzędzie wnosił o to, żeby właśnie tam stworzyć delegatury.
Przechodząc do spraw bieżących: jakie widzi pan ryzyka dla ochrony praw człowieka w związku z przybyciem do Polski milionów uchodźców z Ukrainy?
Muszę zacząć od tego, że moim zdaniem zarówno władze państwa, samorządy, jak i przede wszystkim ludzie, organizacje pozarządowe, zareagowały wzorowo na tę nagłą, krytyczną, dramatyczną sytuację. Uchodźcy z Ukrainy otrzymali bardzo dobrą opiekę. Zostali potraktowani w sposób odpowiadający godności człowieka, tak jak się dało. Wizytowałem ośrodki recepcyjne, przejścia graniczne, rozmawiałem z samorządowcami, z funkcjonariuszami Straży Granicznej i naprawdę uważam, że to wszystko w tych pierwszych dniach, tygodniach zagrało tak, jak trzeba.
Natomiast teraz mamy drugi etap tej sytuacji – tym ludziom należy stworzyć warunki godnego i normalnego życia w dłuższej perspektywie czasowej.
Gdzie jest problem?
W tym, że zdaniem ekspertów Polska jest w stanie na dłuższą na dłuższą metę przyjąć 500-700 tysięcy uchodźców. Nie znamy jeszcze skali. Widziałem badania mówiące, że ponad połowa uchodźców chce w przyszłości wrócić na Ukrainę, jeżeli to będzie możliwe. Dużo tych ludzi przemieszcza się też do innych krajów. Natomiast jest duża grupa, którzy chcą zostać. To wielkie wyzwanie dla państwa i dla społeczeństwa.
I jakie podejmuje pan działania?
Przede wszystkim przyglądam się procesowi legislacyjnemu, jak również monitoruję pojawiające się problemy. W zasadzie każdy dzień przynosi coś nowego i wymaga mojej reakcji.
Widzi pan jakieś czerwone flagi?
Bardzo dużo opiera się w tej chwili na tzw. specustawie. Od kiedy ona została uchwalona, od razu pojawiły się też potrzeby jej nowelizacji.
Tak, jak było też z prawem covidowym. Ale gdzie teraz jest największy problem?
Przede wszystkim trzeba pomyśleć o tym, że ci ludzie będą musieli mieć gdzie mieszkać. Muszą mieć dach nad głową. W tej chwili mamy system umożliwiający użyczenie komuś mieszkania, przy rekompensacie ze strony gminy, która z kolei dostaje pieniądze na to z budżetu państwa. Ale według obecnego brzmienia ustawy to działa przez dwa miesiące. Teraz należy się zastanowić nad tym, co dalej.
Należałoby w jakiś sposób wesprzeć politykę lokalową gmin i generalnie samorządów, bo one bardzo dobrze sobie radzą z tym kryzysem, natomiast potrzebują po prostu pieniędzy. Gdy rozmawiam z samorządowcami, to oni mówią, że są w stanie sobie poradzić, bo mają kompetencje, ale nie mają pieniędzy. Zdaję sobie sprawę z tego, że możliwości budżetu są ograniczone, natomiast należałoby oczekiwać, że ze strony Unii Europejskiej popłyną jednak pewne środki na ten cel.
Ten kryzys jest potencjalnie nowym polem nacisku na polski system prawny?
Większość przepisów konstytucji, które wyrażają wolności i prawa człowieka, jest adresowana do wszystkich ludzi podlegających polskiej jurysdykcji, a nie tylko do obywateli. Na przykład prawo do nauki to jest prawo, które przysługuje każdemu. Prawo do ochrony zdrowia przysługuje każdemu. Zasada ochrony godności człowieka, co oczywiste, przysługuje każdemu. Trzeba więc pamiętać, że uchodźcy z Ukrainy, którzy są pod jurysdykcją polskiego państwa, są beneficjentami tych wszystkich praw. Należy im te prawa przyznać i myślę, że te kroki legislacyjne, które są podejmowane - właśnie począwszy od specustawy, poprzez jej nowelizację - idą właśnie w tę stronę. Oczywiście, te regulacje muszą się ucierać, muszą być dyskutowane i konsultowane, bo sytuacja jest niezwykle dynamiczna. Moim zadaniem jest obserwowanie sytuacji i sygnalizowanie koniecznych zmian.
Nakłada się na to to, że cały czas mamy stan pandemii?
To prawda. Cały czas mamy pandemię, WHO jej nie odwołała, a w Polsce mamy niezmiennie stan epidemii. Zacząłem wysyłać wystąpienia w sprawie luzowania pewnych restrykcji. Z pewnych rozwiązań, które były uzasadnione w okresie pandemii, można już chyba powoli rezygnować. Na przykład z tych związanych z ograniczeniami w zakresie prawa do sądu.
Co pan ma na myśli?
Podam przykład. Jedną z ustaw covidowych zlikwidowano w procedurze cywilnej możliwość rozstrzygania spraw przy udziale ławników, czyli zmniejszono skład orzekający z trzech do jednego sędziego. Zmniejszenie składu orzekającego w sprawie plus wyłączenie z tej sprawy czynnika społecznego jest ograniczeniem prawa do sądu. I teraz powstaje pytanie, czy skoro już pewne restrykcje są wyłączane, to czy jest potrzeba utrzymywania dalej idących ograniczeń w prawie do sądu.
Podobnie jest z wstrzymaniem biegu przedawnienia przestępstw. To rozwiązanie wprowadzono na czas epidemii i pytanie, czy jest rzeczywiście potrzeba, żeby wstrzymanie biegu przedawnień w dalszym ciągu utrzymywać. Jest wiele takich rozwiązań, nad którymi należy się zastanowić, czy już nie spełniły swojej roli.
2 kwietnia obchodziliśmy 25. rocznicę uchwalenia konstytucji. Zapoznał się pan z ostatnim projektem jej zmiany?
Tak. Jeśli chodzi o złagodzenie tzw. bezpiecznika relacji długu publicznego do PKB, to jest to decyzja polityczna, więc nie mam kompetencji, żeby się wypowiadać. Natomiast co do kwestii konfiskat, to uważam, że już w obecnym stanie prawnym możliwe jest zrealizowanie tego celu, który stawiają sobie autorzy projektu.
Dzisiaj mamy artykuł 46 konstytucji, który mówi, że przepadek mienia jest dopuszczalny na podstawie prawomocnego wyroku sądu. Ten przepis czasami jest błędnie interpretowany w ten sposób, że chodzi wyłącznie o przepadek mienia pochodzącego z przestępstwa. A tam nie jest to napisane. To jest sytuacja skomplikowana, więc może nie pora teraz, żeby to tłumaczyć, natomiast to nie jest tak, że zawsze musi być stwierdzone jednoznacznie konkretne popełnienie przestępstwa. Najważniejsze, żeby to był sąd, bo to jest bardzo istotna gwarancja ochrony prawa własności.
Są w konstytucji dwa mechanizmy umożliwiające odjęcie własności. Pierwszy to wywłaszczenie, drugi to przepadek mienia. Wywłaszczenie odbywa się pod kontrolą sądu, a przepadek – na podstawie orzeczenia sądu. Decyzja władzy sądowniczej jest bardzo ważna tutaj i ten cel, który chcą osiągnąć projektodawcy, on moim zdaniem jest do zrealizowania w obecnych ramach konstytucyjnych – właśnie tylko tyle, że przy udziale sądu.
A jest coś, co by pan zmienił w konstytucji?
2 kwietnia zostałem zaproszony na Uniwersytet Jagielloński na konferencję, poświęconą 25. rocznicy jej uchwalenia. Miałem wystąpienie dotyczące relacji między konstytucją a prawem międzynarodowym i prawem Unii Europejskiej. To jest jeden z problemów praworządności, o której my dzisiaj mówimy.
Proszę zobaczyć: z jednej strony jest sygnał taki, że prawo Unii Europejskiej, prawo międzynarodowe należy stosować bezwzględnie, niezależnie od tego, czy ono jest zgodne z konstytucją, czy nie. A z drugiej strony mamy stanowisko odwrotne, akcentujące nadrzędność Konstytucji, obecne w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, zresztą od kilkunastu już lat.
Gdzie tkwią nieporozumienia?
W tym, że czasami - mam na myśli w szczególności obecną aktywność Trybunału Konstytucyjnego - są poszukiwane pozorne sprzeczności między konstytucją a prawem międzynarodowym. Sprzeczności, których nie ma, gdyż zarówno polska konstytucja, jak i prawo unijne czy Europejska Konwencja Praw Człowieka opierają się na tych samych wartościach.
Rzeczywiście trzeba by to wyjaśnić?
Od dawna w literaturze, w nauce prawa konstytucyjnego pojawiają się głosy, z których wynika, że powinien w konstytucji znaleźć się tzw. „rozdział europejski”. W konstytucjach wielu państw członkowskich UE są takie właśnie „rozdziały europejskie”. Mam na myśli w szczególności, gdyby podawać wzór, konstytucję niemiecką i francuską. Rozwiązanie pewnych problemów, które się pojawiają na styku właśnie prawa krajowego i unijnego, byłoby być może łatwiejsze, gdyby konstytucja dawała na to bardziej precyzyjne odpowiedzi. I myślę, że jeśli dojdziemy do momentu poważnej dyskusji nad zmianą ustawy zasadniczej, to warto pochylić się nad tym zagadnieniem.
współpraca Jakub Mikulski
