Mariusz Muszyński: Przełamywanie zasady pierwszeństwa prawa UE

Wiosna 2019 r. to moment, kiedy Trybunał Sprawiedliwości UE (dalej TSUE) wyda kilka rozstrzygnięć istotnych dla Polski, bo odnoszących się do relacji między władzą ustawodawczą i wykonawczą a władzą sądowniczą. Tymi rozstrzygnięciami TSUE niewątpliwie wkroczy – dalej lub bliżej – w materię dotyczącą systemu władzy publicznej w Polsce i zasad nimi rządzących, a więc problematykę konstytucyjną.

Te same problemy, choć w nieco innym kontekście, zostały także przedłożone do rozstrzygnięcia Trybunałowi Konstytucyjnemu RP. Jeśli wyroki obu trybunałów byłyby w swej istocie sprzeczne, skutkiem będzie nie tylko spór o kompetencje, ale przede wszystkim potrzeba sprecyzowania odpowiedzi na pytanie o konstytucyjne granice zasady pierwszeństwa prawa unijnego w Polsce, która według orzecznictwa TSUE obejmuje również pierwszeństwo przed krajową konstytucją.

Interesujące może być przypomnienie, że tego rodzaju problem nie jest w UE nowy. Poruszają go od lat niektóre orzeczenia Federalnego Trybunału Konstytucyjnego RFN (dalej FTK). Dlatego mając w perspektywie potencjalne ujawnienie się podobnej sytuacji w Polsce, warto o nich wspomnieć. Mimo różnic ustrojowych mogą być one pomocne w procesie rozwiązywania takich kolizji.

Pochodny system prawny

Zasada pierwszeństwa prawa UE jest niewątpliwie fundamentem (prawnej) integracji europejskiej. W odróżnieniu od zwykłych traktatów międzynarodowych, które mogą mieć co najwyżej rangę ustaw federalnych (por. art. 59 ust. 2 ustawy zasadniczej RFN), FTK zasadniczo potwierdza prymat prawa UE, nawet wobec niemieckich przepisów konstytucyjnych. Istnieją jednak dla niego granice takiego ustępstwa. Możliwość ich określenia stanowi fakt, że prawo UE jest z perspektywy przepisów konstytucyjnych wyłącznie pochodnym systemem prawnym, którego legitymacja demokratyczna pochodzi z krajowego porządku w postaci prawa przewidującego zgodę na przekazanie suwerennych uprawnień (Maastricht Urteil). Stąd prosty wniosek, że dla FTK zasada pierwszeństwa prawa UE nie ma charakteru bezwzględnego i – w przeciwieństwie do ocen, jakie ostatnio odnajdujemy w polskim dyskursie publicznym – w pewnych warunkach może dojść do jej przełamania.

W Niemczech nastąpiło to pierwszy raz jeszcze w latach 70. i 80. XX w. Wydane zostały wtedy historyczne dziś orzeczenia Solange I, Solange II. U ich źródła legła potrzeba odpowiedzi na pytanie, co obowiązuje, kiedy akt ponadnarodowy narusza prawa podstawowe zagwarantowane w ustawie zasadniczej RFN. Wniosek był następujący: ustawa zasadnicza RFN zabrania przekazywania kompetencji organizacji, która narusza jej zasady strukturalne, do których należy także ochrona praw podstawowych. FTK ma w tym wypadku obowiązek zastosowania środków chroniących standardy konstytucyjne także wobec prawa unijnego (wówczas wspólnotowego).

Innymi słowy, nie tylko pierwszeństwo, ale wręcz stosowanie prawa unijnego może być zawieszone. Taka ochrona konstytucyjna może zostać zaniechana tylko wtedy, gdy organizacja międzynarodowa zagwarantuje ją w swoim prawie na poziomie porównywalnym z gwarancjami wynikającymi z ustawy zasadniczej RFN. I 12 lat później w orzeczeniu Solange II FTK uznał, że UE (wówczas Wspólnota Europejska) takie standardy spełnia.

Z kolei w orzecznictwie z czasu nieco nam bliższego (Banannenmarktordnung Beschluss, 2000) FTK poszedł jeszcze dalej i podkreślił, że nie będzie bronić obywateli przed aktami UE na podstawie domniemanego pojedynczego naruszenia niektórych praw podstawowych. Od tego są mechanizmy unijne i sądowe. Jego rzeczywista kontrola co do zgodności z prawa UE z ustawą zasadniczą RFN w przypadku praw podstawowych dotyczyć będzie tylko ich jądra – zasad określonych w art. 1 i art. 20 ustawy zasadniczej RFN.

Kontrola granic przekazania

Przełamanie zasady pierwszeństwa prawa unijnego w obszarze ochrony praw podstawowych nie jest jednak według FTK wyjątkiem. Kolejną możliwość tworzy sytuacja wydania przez instytucje UE aktu prawa pochodnego z przekroczeniem kompetencji przekazanych Unii w traktatach integracyjnych (działanie ultra vires). FTK przypomina, że UE nie posiada uprawnień do określania własnych kompetencji (zasada Kompetenz-Kompetenz), w związku z tym państwa członkowskie pozostają „panami traktatów" („Herren der Verträge"). Dlatego to on – w imieniu państwa niemieckiego – musi w tym zakresie sprawować kontrolę nad przepisami prawa UE. Stanowisko to odnajdujemy już w sprawie Kloppenburg (1987), ale głośne stało się dopiero po wyroku Maastricht (1993) czy orzeczeniu Honeywell (2010) oraz Mangold (2011).

Warto wspomnieć też wyraźnie o dwóch kwestiach. Po pierwsze, że w wyroku w sprawie traktatu z Maastricht (1993) FTK nie tylko otworzył sobie możliwość takiego działania, ale też sformułował regułę fundamentalną dla swoich relacji z TSUE – tzw. zasadę współpracy (Kooperationsverhältnis). Jej istotą jest podkreślenie, że FTK wcale nie zrezygnował z niektórych aspektów kontroli dotyczących prawa unijnego działającego na obszarze objętym ochroną niemieckiej konstytucji. On je tylko TSUE przekazał, a w szczególnych przypadkach może te kompetencje wykonywać również samodzielnie. Owszem, FTK wolałby, aby taki problem rozwiązał wcześniej TSUE, który jest uprawniony do wykładni traktatów integracyjnych. Niemniej to siebie uznał za sąd ostatecznie władny ocenić, czy wykonywanie przez unijne instytucje ich kompetencji w ramach tej wykładni (a więc także przez TSUE) nie wkracza w konstytucyjny obszar zastrzeżony dla państwa.

Po drugie, że w sprawie Mangold Federalny Trybunał Konstytucyjny dość zdecydowanie podkreślił, że to do niego należą uprawnienia kontrolne do badania granic kompetencji instytucji i organów UE. Osłabił tym samym wrażenie po sprawie Honeywell, gdzie zastrzegał, że będzie kontrolował wydanie aktu prawa UE z naruszeniem granic przekazania kompetencji tylko w sytuacji, kiedy działanie Unii jest znaczące i oczywiste. Podkreślam sprawę Mangold świadomie, a propos histerycznej dyskusji publicznej w Polsce w sprawie wniosku prokuratora generalnego o skontrolowanie zgodności art. 267 TFUE z Konstytucją RP. Wprawdzie jego istota w rzeczywistości nie dotyka kompetencji TSUE, a jedynie dotyczy określenia krajowych materii, także z poziomu konstytucyjnego, w jakich sądy polskie mogą kierować pytania prejudycjalne, ale właśnie jako odnosząca się do kompetencji TSUE została przedstawiona przez krytyków wniosku. Natomiast FTK jasno pokazał, kto jest w sprawach zderzenia konstytucji i prawa UE ostatecznym panem, choć uczciwość naukowa nakazuje dodać, że w tym przypadku zastrzegł swój obowiązek do prounijnej wykładni problemu będącego przedmiotem rozstrzygania.

Zastrzeżenie uprawnień FTK do tzw. ultra-vires Kontrolle wiąże się też z jego wyrokiem w sprawie traktatu z Lizbony (Lisabon Urteil, 2009). W tym orzeczeniu FTK przypomniał nie tylko „wieczyste rozwiązania" ustawy zasadniczej, ale też zdefiniował inne obszary władztwa nieprzekazywalne na poziom ponadnarodowy (w polskiej doktrynie nazywane tożsamością konstytucyjną) i zastrzegł sobie generalne uprawnienie do kontroli prawa UE w zakresie ich zagwarantowania.

W kierunku współpracy

Takie zachowanie FTK trudno nazwać jednoznacznym. FTK najwyraźniej balansuje, co dla sądów tej rangi jest zrozumiałe i typowe. W końcu gra toczy się o wielką stawkę. Jednak liczba orzeczeń, w których odnosi się do takich kwestii, rośnie z upływem czasu. I na bazie tych rozważań można już wyciągnąć pewne wnioski.

I tak, po pierwsze, FTK co do zasady akceptuje pierwszeństwo prawa UE nad prawem krajowym, w tym nad normami rangi konstytucyjnej. Zasada pierwszeństwa prawa unijnego wynika dla niego jednak wyłącznie z dobrowolności ograniczenia przez RFN własnych praw suwerennych. Dlatego do organów państwa, a tu konkretnie do FTK, należy ostateczne uprawnienie kontrolne wobec stosowania zasady pierwszeństwa prawa unijnego z perspektywy konstytucyjnej. W obecnym stanie prawnym FTK skonkretyzował to uprawnienie w trzech płaszczyznach. Dwadzieścia lat temu była to tylko jedna płaszczyzna. Dlatego słuszny jest wniosek, że nie powiedział jeszcze ostatniego słowa.

Po drugie, FTK przyznaje, że to TSUE ma kompetencje do autorytatywnej interpretacji prawa UE. Sam jednak zachowuje dla siebie prawo decydowania, czy zinterpretowany w ten sposób akt prawa UE może być stosowany w Niemczech. Nie może to mieć miejsca, gdy dany akt narusza niewzruszalne elementy nadające niemieckiej konstytucji jej tożsamość (art. 79 ust. 3 ustawy zasadniczej RFN), wychodzi poza kompetencje przyznane UE lub narusza konstytucyjne prawa podstawowe jednostek. Choć FTK nie zawsze będzie działać tu w pełnym zakresie. Przewiduje bowiem, że zdecydowanie interweniowałby w każdym przypadku naruszenia tożsamości konstytucyjnej. Natomiast w przypadku aktu „ultra vires" zapowiada swoją reakcję, wyłącznie jeśli naruszenie kompetencji będzie w wystarczającym stopniu kwalifikowane. W przypadku praw podstawowych podejmie interwencję, jeśli poweźmie przekonanie, że UE nie chroni skutecznie praw podstawowych co do zasady.

Po trzecie, choć z jednej strony FTK podkreśla swoje ostateczne kompetencje, to z drugiej eksponuje obowiązek prounijnego działania wynikający z wiążącego go art. 23 ustawy zasadniczej. I chociaż stawia wyraźne granice, to wydaje się sugerować, że wolałby ewentualne problemy tego typu załatwiać rękoma TSUE. Oczywiście TSUE powinien tu mieścić się w standardzie rozwiązań niemieckiej konstytucji. Stąd FTK podkreśla zasadę współpracy jako fundament jego relacji z TSUE. W rzeczywistości wynika to chyba z obawy, że z punktu widzenia UE, jak również pewnie innych państw członkowskich, dla których w świetle ich konstytucji zasada pierwszeństwa prawa UE ma bezwarunkowy charakter, jej potencjalne, brutalne przełamanie przez FTK byłoby ocenione jako naruszenie traktatu, co skończyłoby się awanturą – wszczęciem stosownych procedur traktatowych, także przymusowych. Poza tym władcze rozstrzygnięcie FTK ma umocowanie w suwerenności państwa, chronionej przecież ustawą zasadniczą RFN. Jednak ustawa zasadnicza RFN jest w swym stosunku do UE dość specyficzna – dużo dalej „proeuropejska" niż konstytucja polska. Stąd w świetle jej przepisów, w szczególności art. 23, który wręcz zmusza RFN do udziału w integracji, mogą powstać wątpliwości, czy suwerenność można uzewnętrzniać w drodze takiego działania organów państwa. Tym bardziej że FTK w ten sposób tylko wywoła kryzys, a rozwiązywać go będzie rząd i parlament. Stąd dla niego niewątpliwie lepiej załatwić sprawę przy pomocy TSUE, niż sięgać po własną „broń atomową".

Percepcja indywidualna

Gdyby jednak już FTK zdecydował się na interwencję, skutek byłby porażający. W takiej sytuacji przypisuje on sobie prawo do tego, aby akty uchwalane przez organy UE, które zgodnie ze stosowanymi kryteriami zostałyby uznane za sprzeczne z ustawą zasadniczą, uznać za niewiążące dla Niemiec. Oczywiście nie byłoby to formalne uchylenie ich obowiązywania, ale zakazanie ich stosowania przez niemieckie organy państwa (Maastricht 1993). Co więcej, ze względu na ponoszoną przez te organy „odpowiedzialność za integrację" (Lisabon Urteil 2009) musiałby one wręcz podejmować działania, które prowadziłyby do usunięcia tych aktów z unijnego lub przynajmniej z niemieckiego porządku prawnego.

Całość rozważań FTK na temat przełamywania zasady pierwszeństwa da się uogólnić i spuentować następująco. Trybunał konstytucyjny państwa członkowskiego odgrywa w integracji europejskiej kluczową rolę. Wbrew narracji narzucanej w polskim dyskursie publicznym, TSUE nie jest sądem od wszystkiego – nadzwyczajną instancją korygującą krajowe decyzje władcze czy „zastępczym" trybunałem konstytucyjnym. Nie kreuje swoich uprawnień, ale wykonuje kompetencje traktatowe, przyznane mu przez państwa członkowskie UE, dzięki którym – najogólniej mówiąc – pilnuje jednolitości prawa unijnego.

Natomiast trybunał konstytucyjny państwa członkowskiego pilnuje równowagi między wartościami konstytucji a procesem integracji. Oczywiście robi to w duchu jedności z orzecznictwem TSUE, ale też gwarantuje odrębność narodową. Ponieważ udział państwa w UE ma miejsce na podstawie konstytucji, to we współpracy obu trybunałów to trybunał konstytucyjny ma prawo do ostatecznego słowa. Rolą TSUE jest natomiast zadbanie poprzez swoje orzecznictwo, aby trybunał konstytucyjny tego słowa nie wypowiedział, a więc nie tylko samemu się hamować, by nie działać ultra vires, ale też powściągać bezprawne zapędy innych instytucji UE. Bo to leży w interesie procesu integracji europejskiej.

Natomiast z punktu widzenia Polski trzeba też pamiętać, że w państwach członkowskich można znaleźć różne rozwiązania konstytucyjne, od bezwzględnej nadrzędności konstytucji (Polska) do całkowitego uznania pierwszeństwa prawa UE (Holandia). A choć uczestnictwo w Unii Europejskiej powoduje, że zasada pierwszeństwa prawa unijnego dotyczy każdego z krajów, to jednak jest realizowana tak, jak na to każdemu z państw pozwala konstytucja. Granice jej percepcji są więc indywidualne. Stąd podejście każdego z trybunałów konstytucyjnych do tego rodzaju problemów może, a nawet musi, być również zindywidualizowane.

Autor jest profesorem na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Kardynała Stefana Wyszyńskiego, wiceprezesem Trybunału Konstytucyjnego