Sztukowanie prawa nie naprawi systemu podatkowego

Rz: Panie sędzio, pan ma doświadczenie zarówno ministerialne, jak i sądowe. Jak ocenia pan system podatkowy w Polsce? Czy jest aż tak zły, jak oceniają go podatnicy, czy tak dobry, jak mówią organy skarbowe?

Jan Rudowski: Ani jedno, ani drugie. Nie jest aż tak dobry, jak mówią organy skarbowe, i na pewno nie aż tak zły, by wymagał natychmiastowej, radykalnej zmiany. Na pewno wiele spraw byłoby do naprawienia. Warto zastanowić się, czy by nie zmienić systemu podatkowego w sposób uporządkowany, bez ulegania doraźnym pokusom zmian dla samych zmian. Był czas, w którym projektowana była przebudowa systemu podatkowego, po 1991 r. Polska wprowadziła wtedy nowy system podatkowy. Potem zmiany, które częściowo wymuszono integracją europejską, czyli przebudowa VAT. Pozostałe podatki, np. dochodowy, majątkowy, zostały trochę na uboczu. Nie były objęte takim procesem integracji, wobec tego Polska mogła dowolnie je kształtować. W 1998 r. powstała koncepcja przebudowy systemu podatkowego. Była prowadzona w późniejszym okresie, ale nie w całości.

Czyli wciąż istnieje potrzeba generalnych zmian w podatkach?

Przede wszystkim konieczne jest zbudowanie założeń i sprecyzowanie jasnego celu, do którego dążymy. Potem można wprowadzać poszczególne zmiany w systemie podatkowym. Nie można się znów ograniczać do fragmentarycznych poprawek. Zawsze trzeba mieć na uwadze, jak dana zmiana będzie oddziaływała na całość tego systemu. Na przykład spółka komandytowo-akcyjna. Przecież było jasne, że jeżeli po jej wejściu do kodeksu spółek handlowych nie będzie reakcji ustawodawcy podatkowego, to prędzej czy później pomysły na optymalizację się pojawią. I pojawiły się. Są znane od 2007 r. Ustawodawca potrzebował siedmiu lat, by zareagować, ale tylko częściowo. Czyli mamy spółkę komandytowo-akcyjną jako podatnika CIT. A co z pozostałymi spółkami osobowymi? To pokazuje, że brakuje takiego generalnego podejścia, czyli namalowania systemu podatkowego, jaki chcielibyśmy mieć, jaki dla Polski w tym okresie rozwoju byłby najbardziej efektywny, i konsekwentnego realizowania poszczególnych zmian, aby do tego docelowego modelu opodatkowania dążyć.

Można temu brakowi zaradzić?

Można. Na przykład wprowadzić podatek dochodowy od przedsiębiorców w jednej ustawie, żeby źródło związane z działalnością gospodarczą znajdowało się w jednym miejscu, i podatek od dochodów osobistych ludności. Taka ustawa byłaby o wiele łatwiejsza w obsłudze. Można byłoby w niej projektować rozwiązania rzeczywiście odpowiadające na wyzwania dotyczące wspierania rodzin. No, ale to nie nastąpiło, a doraźne zmiany w wielu przypadkach nie poprawiają systemu podatkowego.

Łatwo stosować takie sztukowane prawo?

Z pewnością nie. Te doraźne zmiany utrudniają podatnikowi stosowanie poszczególnych przepisów. Z tego powodu mamy też wiele pracy i spraw, które może nie trafiałyby na wokandy, bo nie rodziłyby takich wątpliwości w praktyce i stosowaniu. Dodatkowo zupełnie jakby obok pozostały podatki majątkowe. Zaniechano głębszego reformowania tej sfery. Archaiczne regulacje dotyczące między innymi opodatkowania podatkiem od nieruchomości generują mnóstwo problemów i niejasności w ich stosowaniu.

Wiele się teraz mówi o klauzuli obejścia prawa podatkowego. Pomysł Ministerstwa Finansów jest powszechnie krytykowany. Padają zarzuty, że jej wprowadzenie będzie oznaczać koniec legalnej optymalizacji podatkowej.

Co do zasady przepisy podatkowe nie zmuszają nas do tego, żebyśmy płacili więcej, niż wynika to z obowiązujących regulacji. Mamy oczywiście obowiązek respektowania tych zasad, które kształtuje system podatkowy poprzez poszczególne ustawy. I to jest zasada. Teraz trzeba pamiętać o tych zachowaniach, które nie służą wypełnieniu obowiązków podatkowych. Ustawodawca podejmował próby reagowania na takie sytuacje, o czym świadczą wcześniejsze podejścia do stworzenia takiej klauzuli. W tym zakresie wypowiadał się Trybunał Konstytucyjny i z jego orzeczeń można wnioskować, jak klauzula powinna być zdefiniowana, formułowana. W VAT jest klauzula nadużycia prawa i ona jest rozwijana dzięki orzecznictwu Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości. Pozostaje pytanie, czy takie rozwiązania są wystarczające, czy Polska potrzebuje jeszcze silniejszego instrumentu. A także czy obecne regulacje związane z możliwością podważania umów w postępowaniu sądowym nie są w pełni wystarczające.

Może taka klauzula jest więc potrzebna?

Rozumiem, że Ministerstwo Finansów ma ważne argumenty, że Polska jest jednym z niewielu krajów, które takiej klauzuli obejścia prawa nie mają. Rozumiem wypowiedzi, że brak tego rodzaju rozwiązań może doprowadzić do tego, że Polska w pewien sposób stanie się rajem podatkowym, bo jeżeli inne kraje wprowadzają czy mają wdrożone takie klauzule, to skutecznie zabezpieczają system podatkowy przed nieuczciwością. Ale czy i jak wprowadzić – to jest już odrębna dyskusja, bo trzeba przyjąć, że po pierwsze, to właśnie w VAT jest klauzula nadużycia prawa podatkowego, jak ona w praktyce działa. Po drugie, mamy rozwiązania, które pozwalają na podważenie czynności cywilnoprawnych przez organy administracji z możliwością wystąpienia do sądu, zbadanie, czy te instrumenty są wystarczające. I wreszcie, jeśli taka klauzula zostanie wypracowana, to potrzebny jest odpowiednio długi okres vacatio legis, aby przygotować administrację podatkową do jej stosowania. To nie może być lekarstwo na każde potencjalne podejrzenie, że jedynym celem transakcji było doprowadzenie do obniżenia obciążenia podatkowego. Podatnik ma bowiem prawo zaplanować swoje rozliczenie podatkowe w zgodzie z przepisami prawa najefektywniej z jego punktu widzenia. I nie można doprowadzić do tego, by klauzula była używana w każdej sytuacji.

Z jednej strony mamy klauzulę obejścia podatkowego, z drugiej klauzulę orzekania na korzyść podatnika, która została zaproponowana przez Pałac Prezydencki. Czy przy tak niejasnych przepisach, które wywołują wiele sporów, budżet nie zbankrutuje, gdyby organy i sądy miały w każdej takiej sytuacji orzekać na korzyść podatników?

Wprowadzenie zasady in dubio pro tributario to postulat od lat zgłaszany przez wiele środowisk, również doktrynę prawa podatkowego. W praktyce w orzecznictwie sądowym – choć nienazwana – była ona wielokrotnie stosowana. Nie powinna jednak służyć do usuwania wątpliwości, jaki jest stan faktyczny sprawy. Jeżeli jednak samo zastosowanie przepisów prawa materialnego, ich wykładnia, budzą wątpliwości, to przecież wielokrotnie NSA wypowiadał się, że nie można w drodze wykładni rozszerzającej dokładać dodatkowych obowiązków na podatnika. Jeżeli ustawodawca wprowadza rozwiązania typu ulgi, zwolnienia, które tworzą pewne przywileje po stronie podatników, rolą organów podatkowych w stosowaniu tych przepisów jest dokładna ich analiza i głównie wykładnia gramatyczna, a nie inne rodzaje wykładni, które by prowadziły do tego, że następuje ograniczenie zastosowania preferencji przyznanych przez ustawodawcę. Być może projektodawca chce wyraźnym sformułowaniem takiej zasady w przepisach zmusić do jej respektowania nie tylko sądy, ale także administrację podatkową.

A co pan myśli o reformie organów podatkowych i podporządkowania urzędów skarbowych dyrektorom izb skarbowych? Pojawiają się zarzuty, że takie rozwiązanie naruszy zasadę dwuinstancyjności.

Można powiedzieć, że historia zatacza koło. Gdy w latach 80. odtwarzano strukturę organów administracji skarbowej, taką jak w okresie międzywojennym, czyli z urzędami skarbowymi, w pierwszym okresie też dyrektor izby skarbowej był właściwie przełożonym wszystkich pracowników na terenie województwa. W tym również zatrudnionych w urzędach skarbowych.

Ja tego typu zmiany lokowałbym jako bardzo istotny przyczynek do zmiany systemowej. Trzeba by zadać pytanie, czy w ogóle była jakaś głębsza analiza dotycząca funkcjonowania systemu poboru podatków i składek. Aktualnie mamy system organów rozproszony: państwowe i samorządowe organy podatkowe, w obrębie państwowych podział jeszcze na izby skarbowe i celne.

No, jeżeli dołożymy składkę, to jeszcze Zakład Ubezpieczeń Społecznych...

...i urzędy kontroli skarbowej.

Tak, i urząd kontroli skarbowej. Wydaje się, że należy dokonać przeglądu tych wszystkich organów, zastanowić się nad założeniami ustrojowymi do nowego modelu. Przy reformie podatku dochodowego od osób fizycznych wielokrotnie pojawiała się dyskusja, czy skoro podatek i składka mają dość bliską podstawę obliczenia, to czy powinny być dwie deklaracje.

Odrębnym problemem pozostaje dystrybucja danin. Rozumiem jednak, że przy tego rodzaju założeniach nawet nie dotykamy tego tematu. Czyli pozostawiamy taką organizację administracji, jaka istnieje obecnie, wyłącznie ze skonsolidowaniem procesu zarządzania środkami przyznanymi administracji skarbowej na jej funkcjonowanie.

Można przypuszczać, że wrócimy do dyskusji jak z lat 80., gdy wyprowadzono kontrolerów skarbowych poza izbę skarbową, co było związane z zarzutami naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, bo ich przełożonym był dyrektor izby skarbowej, który rozpoznawał odwołania w drugiej instancji, czyli odwołania od własnej decyzji.