Antoni Z. Kamiński, Jan Stefanowicz: Czy państwo polskie można zdekolonizować?

Podejmujemy dwa wzajemnie ze sobą powiązane problemy. Po pierwsze, co powoduje, że elita partii, która zdobywa większość parlamentarną, może w sposób nieodpowiedzialny psuć konstytucyjne podstawy państwa, państwo to niejako skolonizować i wykorzystywać w prywatnym interesie. Po drugie, jak można swobodę tę ograniczyć przez utrudnienie wprowadzenia zmian ustrojowych i wzmocnienie mechanizmów rozliczalności polityków z ich działań.

Aktywność w partii

Najpewniejszym sposobem materialnego „ustawienia się” w Polsce nie jest, a przynajmniej dotąd nie była, gospodarcza działalność na rynku czy rzetelna kariera zawodowa, jest nim aktywność w partii politycznej, która ma wystarczające poparcie, by wejść do obozu władzy. Pewien poseł Nowej Lewicy zauważył niedawno, że cała kohorta członków i członkiń zarządów i rad nadzorczych spółek Skarbu Państwa pakuje teraz walizki. W domyśle można dodać, „by ustąpić miejsca działaczom partii wchodzących w skład nowej koalicji rządowej”. Obok tego przedmiotem podziału wpływów staną się ministerstwa, rozmnożone narodowe fundusze i urzędy centralne, a wymiana personelu nie ograniczy się do najwyższych stanowisk, lecz obejmie dyrektorów departamentów i ich zastępców, a także kierownictwa innych podmiotów publicznych, w tym mediów. Zauważmy, że w dyskusji przedwyborczej i programach partii nie przebiła się potrzeba budowy profesjonalnej służby cywilnej, ani doraźnie pilnych szkoleń nominantów na kierownicze stanowiska w administracji rządowej lub spółkach Skarbu Państwa.

Czytaj więcej

Sądy i trybunały

Robert Gwiazdowski: Stalin i podział władzy w Polsce

Odżył temat podziału władzy. I bardzo dobrze. Jeszcze lepiej by było, gdybyśmy przy okazji uświadomili sobie, na czym on polega, do czego jest potrzebny i czy aby na pewno dopiero PiS go naruszył.

W grę wchodzą tysiące stanowisk, o które przy upadku kultury politycznej ubiegać się będą, z natury rzeczy, ludzie z partii u władzy i ich rodziny bez względu na kwalifikacje i doświadczenie. Różnica między „starym” a „nowym” prawdopodobnie polegać będzie na tym, że o ile dotąd decyzje w sprawach personalnych oraz kierunków polityki podejmowano głównie jednoosobowo, obecnie będą raczej przedmiotem decyzji kolegialnych: najpierw na poziomie koalicjantów o podziale wpływów, co właśnie ma miejsce, a następnie na poziomie kierownictw partii.

Dotychczasowy obraz polityki kadrowej, a raczej chaosu w tej dziedzinie, odpowiada określeniu „państwo partyjne”, którego Stephen Skowronek, amerykański politolog, profesor UCLA, użył wobec ustroju Stanów Zjednoczonych drugiej połowy XIX w. Cechą definicyjną takiego państwa jest zawłaszczenie całej jego przestrzeni organizacyjnej jako łupu (spoils) do podziału między uczestników zwycięskiego obozu. Pokonanie oporów partii politycznych i znaczące ograniczenie obszaru łupów zajęło w Ameryce kilkadziesiąt lat. Państwu partyjnemu Skowronek przeciwstawił normatywną wizję ustroju: państwo jest nie tylko układem instytucji i procedur, jest też przedsięwzięciem intelektualnym. Rutynowa praca rządu ma charakter umysłowy, a zdolności intelektualne, jakimi dysponuje w zakresie rozwiązywania problemów i innowacji, mają dla funkcjonowania państwa znaczenie krytyczne. Jest to tym bardziej ważne dziś. W interesie ogólnym jest więc ograniczenie kompetencji rządzących i rozliczalność rządów.

Przyczyny ułomności

Z tej perspektywy polskie państwo jest ułomne. Po pierwsze, relacje między władzą ustawodawczą, wykonawczą i sądowniczą nie spełniają warunków niezbędnych, by zadziałał mechanizm kontroli i równowagi. Parlament nie tylko powołuje tu rząd, ale parlamentarzyści zajmują w nim liczne stanowiska ministrów i sekretarzy stanu, zachowując mandaty poselskie i senatorskie. Jeśli dodać do tego raczej nikłe możliwości działania, jakimi dysponuje opozycja zmajoryzowana przez partię lub koalicję rządzącą, parlament ma ograniczoną zdolność kontroli nad rządem, o równoważeniu władz nie wspominając.

Po drugie, brak jest rozłączności formalnej i materialnej między stanowiskami z wyboru i stanowiskami z mianowania. Próby rozgraniczenia tych dwóch sfer poniosły fiasko. „Administracja publiczna – pisał Witold Kieżun – jest integralną częścią państwa, nośnikiem pamięci i tradycji państwowej, i obdarzonym przywilejem inicjatywy ustawodawczej, współtwórcą, razem z parlamentem, długofalowej strategii rozwoju państwa”. Jest to obraz normatywny. W polskiej rzeczywistości brak autonomii administracji w stosunku do władzy politycznej poważnie osłabia jakość administracji, a tym samym działania państwa. Jedyną poważną próbę stworzenia autonomicznej, profesjonalnej administracji podjął rząd premiera Buzka, tworząc podstawy korpusu służby cywilnej, lecz rozwiązanie to, jako ograniczające pole kolonizacji państwa przez partie polityczne, szybko zarzuciły następne rządy.

Eva Etzioni-Halevi stwierdziła w konkluzji swych badań porównawczych nad korupcją polityczną, że nie ma ona związku z kulturą polityczną społeczeństwa, lecz wynika z kultury politycznej elity oraz struktur, nad którymi ona panuje. Jako przyczynę wskazała połączenie struktury politycznej z administracyjną, kiedy politycy oraz aparat partyjny wkraczają na grunt biurokracji i wykorzystują zasoby administracyjne dla celów partyjnych, a kultura polityczna elity traktuje takie praktyki, przynajmniej nieoficjalnie, jako w pełni akceptowalne. Według Etzioni-Halevi zjawisko to występuje, kiedy w systemie władzy partie polityczne umocnią się, zanim administracja państwa zdoła okrzepnąć organizacyjnie i wykształcić swoją własną podkulturę.

Nadzór polityczny nad administracją oznacza więc w naszej sytuacji całkowitą niemal utratę autonomii urzędników. Wcześniej wskazaliśmy na ograniczone kompetencje Sejmu w stosunku do rządu, który jest przez ten Sejm wyłoniony, ale zarazem jego część stanowią ludzie łączący stanowiska w legislatywie ze stanowiskami w egzekutywie. Oznacza to więc nie tylko deinstytucjonalizację służby cywilnej, ale także władzy ustawodawczej. Z punktu widzenia zapisów konstytucji wszystko jest tu postawione na głowie. Na tym właśnie polega kolonizacja państwa przez partyjne elity.

Ordynacja wyborcza

Gdzie tkwią źródła tej patologii? Janina Zakrzewska, komentując debaty toczone na początku lat 90. w kręgu polityków nad ordynacją wyborczą do Sejmu, zdziwiła się: „Dlaczego, jak niektórzy uważają, zadaniem ordynacji i w ogóle organów państwa miałoby być promowanie partii politycznych – pozostaje sprawą tajemną”. Wybór padł na ordynację proporcjonalną. Zdziwienie jest tu uzasadnione. Jak Max Weber zauważył, ordynacja ta sprzyja objęciu kontroli nad partiami przez notabli, co niszczy wewnętrzną demokrację w partii, a także osłabia wpływ wyborców na rządy, tj. zdolność elektoratu do ich rozliczania. Obok niestabilności naszego systemu partyjnego trudno jest tu też mówić o demokracji wewnątrzpartyjnej.

Następnym, obok administracji państwowej, łupem partii politycznych padały spółki Skarbu Państwa. Jednym z argumentów na rzecz ich utrzymania w gestii państwa były błędy lub nadużycia popełnione w okresie nasilonej prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych u zarania transformacji ustrojowej. Utrzymaniu znacznej ilości spółek będących własnością lub współwłasnością Skarbu Państwa powinna towarzyszyć refleksja nad sposobem zarządzania nimi tak, by funkcjonowały one na zasadzie rynkowej. Tej refleksji zabrakło, a obsadą ich zarządów i rad nadzorczych zajęły się, jako łupem, partie będące aktualnie u władzy. Stąd, na przykład, według raportu NIK w spółkach wchodzących do Polskiej Grupy Zbrojeniowej średni okres piastowania stanowiska prezesa zarządu wynosił rok i trzy miesiące, co nie pozwala nominatowi zdobyć dostatecznej wiedzy o zarządzanym podmiocie i jego rynku, czyli uzyskać sprawność w pełnieniu funkcji zarządczych, ale pozwala zdobyć pokaźne środki finansowe z racji wysokich pensji i odprawy menedżerskiej.

Nie dziwi więc, że w przekazach medialnych i komentarzach często spotykamy opinię o niesprawności polskich instytucji ustrojowych, o państwie „tekturowym”, lecz brak jest rzetelnych ustaleń, analiz i wiedzy o stanie faktycznym i prawnych czynnikach temu sprzyjających. Brak podstaw dla diagnozy tego stanu rzeczy uniemożliwia określenie możliwych dróg naprawy. Problem ten nie pojawił się w programach wyborczych partii politycznych ani w publicznej debacie. Przedstawiciele partii opozycyjnych zarzucają politykom PiS psucie państwa, z czym można się zgodzić. Lecz za milczeniem w kwestii środków zaradczych i jakości instytucji kryje się założenie, że jest to wynik ułomności intelektualnej i moralnej polityków PiS, a nie słabości instytucjonalnych podstaw państwa. Pozwala domniemywać, że słabość państwa i jego instytucji była i może być nadal w interesie klasy politycznej.

Nie jest prawdą, że gdy PiS zdobył przed ośmioma laty władzę, nasze państwo działało sprawnie. O ile poprzednie rządy przynajmniej przejawiały lub udawały troskę o praworządność i szacunek dla instytucji, o tyle PiS poszedł „na całość”, a głosząc swój rewolucyjny program „naprawy” państwa, nie bawił się w prawne subtelności. Cel miał uświęcać środki, a był sformułowany ogólnikowo, „usunięcie złogów pokomunistycznych w polskim państwie”, zaś środki były rewolucyjne. Poprzednicy PiS, koalicja PO i PSL, złamali prawo w 2015 r., by zapobiec uzyskaniu przez opozycję, której zwycięstwo wyborcze można było przewidzieć, przewagi w Trybunale Konstytucyjnym. Nie usprawiedliwia to oczywiście łamania prawa przez PiS. Obecny kryzys w TK, który wynika z tego beztroskiego woluntaryzmu, jest bez precedensu w historii III RP. Podobnie reforma sądownictwa ministra Ziobry nie usprawniła działania sądów, ani nie podniosła jakości orzecznictwa. Skłóciła natomiast środowisko prawnicze i przyniosła dalszą degradację kultury instytucjonalnej w wymiarze sprawiedliwości. Zagospodarowanie tego „krajobrazu po bitwie” wymaga nie tylko zmian ustawodawczych, lecz przede wszystkim odbudowy kultury prawniczej, która padła ofiarą tej działalności.

Polityczny realizm

Jako polityczni realiści nie oczekujemy, by koalicja, która wkrótce obejmie rządy, zajęła się „dekolonizacją państwa”: prywatyzacją części spółek Skarbu Państwa i reformą zarządzania tymi, które we władaniu państwa pozostaną; przywróceniem korpusu służby cywilnej wedle wzoru reformy z 1998 r. lub faktycznego rozdzielenia władzy władzy ustawodawczej i wykonawczej. Wymagałoby to od całej klasy politycznej gotowości wyrzeczeń w imię dobra ogólnego, której w ostatnim ćwierćwieczu jakoś nie objawiła.

Natomiast możliwe byłoby oraz pierwszoplanowe osiągnięcie w pewnej stabilizacji instytucjonalnej, to jest utrudnienie psucia przywracanego, pożądanego stanu podstawowych instytucji ustrojowych przez wprowadzenie instytucji ustaw organicznych, rozumianych jako zbiór regulacji w formule kodeksów i praw, dla których przyjęcia lub zmiany niezbędna jest bezwzględna, kwalifikowana większość w obu izbach lub co najmniej w Senacie. Ograniczyłoby to ryzyko dowolnego „majstrowania” przy tych instytucjach przez partie. Ustawy organiczne mogłyby objąć swym zakresem: prawo sądów powszechnych (cywilnych, administracyjnych i pokoju), ordynację Rady Ministrów, podatkową, ustawę o kontroli państwowej i o prokuratorii (w wersji umożliwiającej pociąganie do odpowiedzialności cywilnej funkcjonariuszy publicznych), kodeks ziemi (obejmujący zarówno gospodarkę jej zasobami, jak i ich ochronę) i ewentualnie kodeks rodzinny.

Rozliczalność powinna dotyczyć nie tylko wykonywania powierzonych zadań publicznych, ale też, a może przede wszystkim, standardów kultury politycznej. W tych ramach eliminacja korupcji politycznej i wstrzemięźliwość języka powinny iść w parze z odpowiedzialnością z tytułu zarówno nieumyślnych wykroczeń, jak i szkód spowodowanych błędami w zarządzaniu majątkiem publicznym. Nie może być tak, że ściga się z bezwzględnością godną lepszej sprawy pracownika za przedwczesne zniszczenie roboczej odzieży, a darowuje się naprawienie wielomilionowych szkód spowodowanych przez woluntaryzm przy wydawaniu decyzji. Stan naszego państwa zasługuje na poważną refleksję.

Jan Stefanowicz jest adwokatem, przewodniczącym Rady Fundacji Naukowej Instytutu Prognoz i Analiz Gospodarczych