Jesteśmy ostatnio świadkami ostrej debaty dotyczącej tzw. zasady korzyści oraz znoszącej ją noweli do ustawy o gospodarce nieruchomościami. Mówi się o rzekomej grabieży mienia prywatnego i o przyszłych oszczędnościach Skarbu Państwa czynionych jakoby kosztem obywateli. Rzeczywistą grupą, w której interesy uderza zniesienie zasady korzyści, są jednak prawnicy i rzeczoznawcy korzystający z obecnego nieprzejrzystego systemu prawnego.

Czytaj więcej

Koniec użytkowania wieczystego w Polsce

Zacytujmy przepis: „Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia”. Jak widać, prawo w obecnym brzmieniu zakłada, że istnieją sytuacje, gdy sam fakt, iż nieruchomość jest „przeznaczona” na realizację celu publicznego, powoduje podwyższenie jej wartości. Taka domniemana zwyżka wartości powinna przypaść osobie wywłaszczanej, a nie inwestorowi publicznemu. Grzechem pierworodnym zasady korzyści jest jednak jej całkowite oderwanie od rzeczywistości. Przeznaczenie nieruchomości na cel publiczny nigdy nie powoduje zwiększenia jej wartości. Jak trafnie zauważyli w swoim artykule Marian Wolanin i Mirosław Gdesz (uznani sędziowie NSA, niezwiązani z koalicją rządzącą), „jedynym wynikiem, chociaż dotkliwym, takiego przeznaczenia jest w istocie ograniczenie dotychczasowego właściciela”. Już rzetelna wykładnia przepisów nakazywałaby przyjąć, że zasada korzyści nigdy nie znajduje zastosowania.

Problem z określeniem wartości

Co więcej, nie da się ustalić wartości nieruchomości przeznaczonej na cel publiczny, ponieważ brakuje „rynku” dotyczącego takich nieruchomości. Aby transakcja była rynkowa, obie strony muszą działać w sposób wolny od przymusu. W momencie przeznaczenia działek pod cel publiczny trudno mówić o spełnieniu tego warunku – jedynym docelowym nabywcą nieruchomości jest inwestor publiczny, a jeżeli sprzedaż nie dojdzie do skutku, nastąpi wywłaszczenie. Nie sposób więc zmierzyć wartości nieruchomości przeznaczonych na cel publiczny, skoro od momentu ustalenia takiego ich przeznaczenia transakcje rynkowe de facto nie występują.

Namiastka „obrotu” nieruchomościami (oczywiście nie-rynkowego) wystąpiła jak dotąd wyłącznie w przypadku nabywania nieruchomości pod drogi publiczne. Zastosowanie zasady korzyści dawało tam na przestrzeni lat skrajnie różne wyniki. Zdarzało się np., że grunty rolne przeznaczone pod drogi publiczne były wyceniane jako działki „inwestycyjne”, co oznaczało nawet dziesięciokrotny wzrost ich wartości. W innych przypadkach – rozpoznawanych przez sądy administracyjne – interpretacja przepisów prowadziła do zubożenia wywłaszczanego, gdy grunty budowlane były wyceniane według średniej ceny mkw. nieruchomości nabywanych pod drogi.

W przepisie § 36 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego przesądzono, że określenie wartości rynkowej nieruchomości przeznaczonej pod drogi publiczne polega na powiększeniu wartości takiej nieruchomości na podstawie badania rynku nieruchomości nie więcej niż o 50 proc. Ograniczenie to znajduje zastosowanie do innych inwestycji publicznych, w tym m.in. budowy linii kolejowych.

Optymizm wywłaszczonych

Oczekiwanie przez osobę wywłaszczaną odszkodowania w wysokości wyższej niż 150 proc. aktualnej wartości jej nieruchomości wymaga zatem sporej dawki optymizmu. Optymizm ten karmi się rozchwianą linią orzeczniczą i niepewnością prawa, która uderza… w samych wywłaszczanych. Osoby te stanowią łatwy żer dla pełnomocników obiecujących bajońskie sumy odszkodowań, w oparciu o magiczne podejście do skutków „przeznaczenia na cel publiczny”. Niepewność uderza także w system administracji i sądownictwa administracyjnego. Poprzez podsycanie nierealnych oczekiwań forsowane jest rozstrzyganie sporów w drodze postępowań wywłaszczeniowych. Tysiące spraw administracyjnych toczy się z tej tylko przyczyny, że ustawodawca toleruje fikcję, na której opiera się zasada korzyści.

Nie wszyscy tracą jednak w równym stopniu. Szkoda związana z wywłaszczeniem nie zależy od tego, czy nieruchomość jest przeznaczona pod drogę, linię kolejową, czy też pod szpital. Wyobraźmy sobie cztery grupy właścicieli. Pierwszą tworzą właściciele znacznego terenu leśnego lub rolnego, przypadkiem pokrywającego się z inwestycją publiczną. Drugą – podmioty, które na swoim gruncie stworzyły zakład produkcyjny. Trzecią – osoby, które właśnie wybudowały nowy dom na swojej działce. Czwartą – właściciele domu wybudowanego metodą gospodarczą w czasie PRL. Każda z wymienionych grup będzie się mierzyć z innymi wyzwaniami w obliczu wywłaszczenia, niezależnie od tego, jaki cel publiczny będzie mu przyświecał. Zasada korzyści będzie zaś premiować wyłącznie jedną grupę, i to tę, której szkoda jest de facto najniższa. W przypadku znacznych terenów leśnych lub rolnych dodatkowe 50 proc. wartości może oznaczać nawet wielomilionowy bonus trafiający do właściciela. Takie wielomilionowe dodatki nie tylko z nawiązką pokrywają wszelkie uszczerbki ale powodują realne wzbogacenie dla posiadaczy znacznych niezabudowanych terenów oraz obsługujących ich prawników.

W przeciwieństwie do pierwszej grupy właściciele budynków mieszkalnych lub zakładów pracy nie dostaną nic. Ich realne krzywdy w obecnym stanie prawnym nie podlegają wyrównaniu. Aby to zmienić, ustawodawca wprowadził w noweli rozwiązania dostosowane do interesów osób wywłaszczanych. I tak: bonus właścicieli gruntów rolnych i leśnych został określony na 20 proc. , co stanowi obniżenie należności maksymalnie o 30 pkt proc. W zamian za to bonusem 20 proc. zostali objęci wszyscy właściciele nieruchomości (także grupy 2, 3 i 4 pominięte w obecnym stanie prawnym). Właściciele budynków zostali, niezależnie od bonusu 20 proc. liczonego od wartości gruntu, objęci dodatkowym 40-procentowym świadczeniem. To ostatnie rozwiązanie jest szczególnie korzystne dla właścicieli nowych domów, którzy za nieruchomość z domem o wartości 1 mln zł będą mogli uzyskać nawet 1,4 mln zł. Dla najuboższych (grupa 4.) zostały wprowadzone odszkodowania minimalne, umożliwiające odtworzenie koniecznej powierzchni mieszkalnej w nowym miejscu, jako że wartość rynkowa ich domostw (z bonusami) często nie pozwala nawet na kupno używanego samochodu (dodajmy, że na gruncie obecnego stanu prawnego osoby takie w ogóle pozbawione są jakichkolwiek świadczeń dodatkowych). Z myślą o wywłaszczanych przedsiębiorcach (grupa 2) stworzono natomiast możliwość dochodzenia na drodze cywilnej strat wynikających z wywłaszczenia. To bowiem przedsiębiorcy w przypadku wywłaszczenia ponoszą często wiele kosztów, trudnych do kazuistycznego wymienienia, a jednocześnie domagających się wyrównania. Nowe regulacje tworzą więc spójny, sprawiedliwy i transparentny system odszkodowawczy. Analogiczny do systemów istniejących w innych krajach UE, z których żaden nie zna oczywiście „zasady korzyści”. Jednocześnie – jeden z najbardziej atrakcyjnych systemów z punktu widzenia osoby wywłaszczanej.

Należy wreszcie mocno podkreślić: nowy system nie zmierza do oszczędności przy realizacji programu CPK. Aby uświadomić absurdalność takiej tezy, wystarczy lektura nowej ustawy o CPK. Kładzie ona bardzo silny nacisk na dobrowolne nabycia gruntów i dla realizacji tego celu umożliwia zapłatę ceny znacznie przewyższającej maksymalne kwoty odszkodowań liczone według obecnie obowiązujących, a także i przyszłych przepisów. Warto tu wspomnieć chociażby o możliwości nabycia nieruchomości za cenę umożliwiającą odtworzenie całkowicie nowego budynku o tych samych parametrach (tzw. wartość odtworzeniowa z pominięciem kosztów zużycia), czy też możliwość ustanowienia renty dla rolników, którzy nie mogą kontynuować działalności rolniczej w wyniku zbycia nieruchomości (co stanowi kompensację utraconych zarobków). O innych programach osłonowych, jak np. organizacja i pokrycie kosztów przeprowadzki, wyrównanie utraconej zdolności kredytowej, nie ma już czasu, żeby w tym miejscu szerzej wspominać.

Autor jest prezesem Zarządu Centralnego Portu Komunikacyjnego