Czy zmiany w OFE są konstytucyjne

"Rz": Co pan sądzi o konstytucyjnych wątpliwościach związanych z reformą OFE. W debacie Balcerowicz – Rostowski minister powiedział, że orzecznictwo Sądu Najwyższego traktuje składki do OFE tak samo jak składki do ZUS. Czy to prawda?

Jerzy Stępień, były prezes Trybunału Konstytucyjnego, wykładowca Uczelni Łazarskiego:

Niezupełnie. Składki do OFE podlegają ostrzejszym reżimom bezpieczeństwa. Jedne i drugie przestają być naszą prywatną własnością z chwilą przekazania do ZUS, a w momencie kiedy pewna część składki idzie do OFE, staje się częścią mienia OFE. W sensie cywilistycznym ten majątek stanowi własność OFE,  a jest zarządzany przez towarzystwo emerytalne. Czyli mamy do czynienia z rodzajem funduszu powierniczego zarządzanego przez podmiot prywatny.

W czyim imieniu działa ten powiernik?

W naszym. W imieniu tych,  którzy w przyszłości będą uprawnieni do emerytury, ale także w imieniu państwa.

Czy ubezpieczeni mogą się czuć właścicielami tych pieniędzy?

Oni nie są właścicielami w rozumieniu prawa cywilnego i tutaj słusznie Sąd Najwyższy powiedział, że osoba  będąca składkowiczem nie jest właścicielem tej składki. Gdy ubezpieczamy samochód,  też przestajemy być właścicielami składki z chwilą, kiedy przeszła do ubezpieczyciela.

Prawa ubezpieczonych w OFE nie są chyba tak samo luźne jak w ZUS?

Są z pewnością silniej chronione niż w ZUS, gdyż za gwarancją składki zusowskiej stoi Skarb Państwa – budżet. Za składką w OFE stoi natomiast cały system związany z funkcjonowaniem OFE w ramach gospodarki rynkowej i jeszcze  dodatkowo gwarancja państwa.

Czy z faktu istnienia tych mocniejszych gwarancji wynikają jakieś gwarancje konstytucyjne?

Mam poważne wątpliwości, czy nie naruszamy praw słusznie nabytych. Prawo ubezpieczonego polega na tym, że część składki przekazana do OFE ma funkcjonować w ramach gospodarki rynkowej, w tzw. bezpiecznym funduszu, tzn. takim, który nie może upaść. Konstytucja z 1997 r. wprowadziła po raz pierwszy w Europie pojęcie „społeczna gospodarka rynkowa", a w art. 20 powiedzieliśmy, że jej filarami są:  wolność działalności gospodarczej, własność prywatna, solidarność, dialog i współpraca partnerów społecznych. To jest podstawa ustroju gospodarczego RP.

Co z tych gwarancji wynika dla ubezpieczonych?

To, że powinniśmy budować instytucje wykorzystujące elementy rynku, ale pod społeczną, czytaj: państwową, kontrolą. Moim zdaniem taką instytucją są OFE. Wykorzystujemy wszystkie wypróbowane elementy rynku, wolność umów, a jednocześnie mamy  pewne gwarancje, że ten system nie upadnie. Jest system nadzoru państwowego, obowiązek dywersyfikacji inwestycji: część w obligacje, część w akcje na rynku kapitałowym. Choć inwestycja w obligacje to też inwestycja na rynku kapitałowym, bo obligacje państwowe są elementem gry rynkowej.

Mówi pan o systemie OFE jako o jakiejś wartości?

Tak, to jest wartość wypływająca z art. 20 konstytucji. Mam wątpliwość, czy ograniczając OFE,  nie odchodzimy od zasad gospodarki rynkowej, tego elementu społecznego. Przypomnijmy sobie, w jaki sposób powstawała koncepcja OFE, że została wypracowana w dialogu społecznym z partnerami w postaci związków zawodowych, pracodawców, w 1997 r., jeszcze za rządu Cimoszewicza. Kontynuował ją i wdrożył   rząd AWS i Unii Wolności, czyli było porozumienie. Uważam to za wielką zdobycz społecznej gospodarki rynkowej.

Czy można wywłaszczyć z systemu, z nadziei?

Moim zdaniem można naruszyć prawa do funkcjonowania w systemie. Te osoby, które miały możliwość wyboru, czyli grupa pomiędzy 30. a 55. rokiem życia, uzyskały określone prawo do funkcjonowania w pewnym systemie. Tu nie chodzi o to,  czy dostały taką czy inną gwarancję emerytury. Dostały gwarancję funkcjonowania w pewnym systemie, który się jakoś sprawdził, jest zapewne korzystniejszy niż ten socjalistyczny. Od tamtego systemu odeszliśmy, chcemy iść w kierunku swobody umów, własności prywatnej, która jest podstawą systemu.  Daliśmy ludziom możliwość wyboru. Czy chcemy ich pozbawić tego prawa?

Czy widzi pan racjonalny powód tych zmian?

Nie mogę się zgodzić z poglądem, że wadą tego systemu, „częściowym rakiem", jest to, iż OFE muszą inwestować w obligacje. Na tym przecież polega dywersyfikacja inwestycji bezpiecznego funduszu. Czy rząd ma zamiar w ogóle zlikwidować obligacje? Nie. Będzie je emitował. Kto więc będzie je kupował, jeśli pozbawimy OFE tej możliwości?

Rozmawiam z panem jako konstytucjonalistą: czy brak racjonalnej przyczyny reformy może spowodować ewentualną niekonstytucyjność ustawy?

Oczywiście, że tak. Cel nowelizacji musi być wyraźnie zadeklarowany. I musi to być cel rzeczywisty, a nie pozorny. Jeśli ustawodawca deklaruje jakiś cel,  to musimy sprawdzić, czy właśnie ten cel jest rzeczywisty, czy nie chce osiągnąć innego. Aby nie doszło do naruszenia zasady ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa.

Trybunał ma moc sprawdzenia tego celu?

Moim zdaniem tak. Trybunał może dopuszczać dowody z opinii biegłych. Przez te 20 lat gospodarki rynkowej wykształciła się grupa ludzi, która doskonale rozumie mechanizmy rynkowe. Mówimy o tym,  aby zmniejszyć dług publiczny, ale trzeba wyraźnie powiedzieć, czy chodzi o naprawę systemu czy o zmniejszenie długu publicznego. Bo jeśli o naprawę systemu, to mam wątpliwości, czy może ona polegać na  ograniczaniu OFE.

Nie ma gwarancji, że same OFE będą siedziały cicho, że nie zaskarżą ustawy.

Oczywiście, że nie będą siedziały cicho, tak jak opozycja nie siedzi cicho. Już deklaruje, że tę sprawę skieruje do Trybunału. Wszystkie wątpliwości powinny być więc wyjaśnione zawczasu, abyśmy nie mieli takiej sytuacji jak z systemem ubezpieczeń zdrowotnych, który został po kilku latach zakwestionowany przez Trybunał.

Wątpliwości powinny być wyjaśnione, ale kto formalnie miałby to dzisiaj zrobić?

Pan prezydent ma bardzo dobry instrument sprawdzenia konstytucyjności: wniosek o kontrolę wstępną.

Jest pan za tym?

Bardzo bym namawiał prezydenta, żeby wyjaśnić wszystkie wątpliwości, bo skutki mogą być bardzo poważne. Pamiętajmy, że w OFE są różnego rodzaju składniki majątkowe, dziś jeszcze niezidentyfikowane. Oczywiście fundusze wiedzą, jakie składniki majątkowe tam są, ale miały gwarancję państwa, że ten system będzie funkcjonował. Teraz możliwości inwestowania  się pogorszą. Mam wątpliwości, czy nie zostaną naruszone interesy w toku, zarówno OFE, jak też  samych ubezpieczonych. Niepokoi mnie, czy prawa słusznie nabyte będą w pełni respektowane.

Uważam, że OFE to najważniejsza sprawa dla ustroju gospodarczego naszego państwa. Dotyczy zupełnie podstawowych zasad ustrojowych i ma kolosalne konsekwencje dla finansów publicznych. Jest znacznie bardziej doniosła niż sprawa systemu ubezpieczeń zdrowotnych.

Więcej ciekawych opinii:

Opinie i analizy