Na przewlekłość postępowania można się poskarżyć

Biuro Orzecznictwa NSA zanalizowało ostatnio zakres wykonywania przez organy administracji publicznej prawomocnych orzeczeń sądów administracyjnych i skuteczności zawartych w nich wytycznych. Tutaj ograniczam swoje uwagi do spraw dotyczących niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność oraz w razie bezczynności organu po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności.

Co wynika z przepisów

Zgodnie z art. 154 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DzU Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej ppsa) strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Grzywnę wymierza się (art. 154 § 6 ppsa) do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez prezesa GUS.

Ponadto sąd może orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 154 § 2 ppsa).

Stan bezczynności zachodzi wówczas, gdy organ w powtórnym postępowaniu prowadzonym na skutek wyroku sądu administracyjnego, mimo upływu terminu określonego w art. 35 kodeksu postępowania administracyjnego, oraz art. 139 ordynacji podatkowej nie rozpoznaje sprawy (nie wydaje stosownego rozstrzygnięcia). Zgodnie z art. 35 § 1 kpa (zbliżone regulacje znajdują się w ordynacji podatkowej) organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, a jeśli sprawa wymaga postępowania wyjaśniającego, to nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawa szczególnie skomplikowana – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W wypadku wyroku uchylającego decyzję administracyjną terminy określone w art. 35 kpa zaczynają swój bieg od dnia doręczenia organowi akt administracyjnych. Co istotne, wykonanie wyroku lub załatwienie sprawy po wniesieniu skargi w trybie art. 154 § 1 ppsa nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania lub oddalenia skargi.

Osobie, która poniosła szkodę wskutek niewykonania orzeczenia sądu, służy roszczenie o odszkodowanie na zasadach określonych w kodeksie cywilnym. Odszkodowanie to przysługuje od organu, który nie wykonał orzeczenia sądu. Jeżeli organ w terminie trzech miesięcy od dnia złożenia wniosku o odszkodowanie nie wypłacił odszkodowania, uprawniony podmiot może wnieść powództwo do sądu powszechnego.

Grzywna za bezczynność

Wyroki wydawane przez sądy administracyjne w trybie art. 154 § 1 ppsa nie należą do częstych (w 2010 r. wpłynęło 301 spraw o wymierzenie grzywny, a sądy wymierzyły ją w 56 sprawach, w 2009 r. odpowiednio: 260 spraw, 44 grzywny, w 2008 r. 234 sprawy, 40 grzywien).

Najczęściej skarga na niewykonanie wyroku dotyczy długotrwałego, trwającego nawet kilka lat milczenia organu lub prowadzenia postępowania w sposób bardzo opieszały, choć sąd wymierzał grzywnę jedynie z powodu minimalnego przekroczenia terminu przewidzianego na dokonanie określonej czynności. Jednocześnie wydanie określonego rozstrzygnięcia przed wniesieniem skargi w trybie art. 154 ppsa powodowało konieczność oddalenia skargi z powodu braku bezczynności, nawet gdy organ bardzo długo nie podejmował wymaganych czynności.

Na wymiar grzywny orzekanej przez sądy najczęściej wpływ miały: stopień skomplikowania sprawy, obiektywne trudności w jej wyjaśnieniu oraz we współdziałaniu z innymi organami administracji, wydanie rozstrzygnięcia po wniesieniu skargi w trybie art. 154 ppsa, a przed wyrokiem sądu.

Rzadko natomiast za okoliczności usprawiedliwiające sądy uznawały problemy organizacyjne i finansowe organu, te o charakterze personalnym (np. związane z długotrwałą nieobecnością pracownika lub profesjonalnego pełnomocnika organu z powodu choroby) lub wynikające z braku odpowiedniej aktywności wymaganej od samych stron postępowania. Podstawową zasadą wskazywaną w orzecznictwie jest to, że organ administracji publicznej jako gospodarz postępowania administracyjnego ma obowiązek takiego jego zorganizowania, aby realizacja wyroku nastąpiła sprawnie i w terminie przewidzianym przez prawo.

Przypomnijmy, że zgodnie z art. 12 kpa (i art. 125 ordynacji podatkowej) organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Obowiązek możliwie szybkiego prowadzenia postępowania administracyjnego wyprowadzony jest z jednej z tzw. kardynalnych zasad dobrego postępowania administracyjnego, czyli takiego, które umożliwia sprawną realizację postulatu praworządności i prawa obywatela do uzyskania właściwego rozstrzygnięcia.

Sprawa administracyjna po wyroku uchylającym akt lub stwierdzającym jego nieważność powinna być załatwiona bez zbędnej zwłoki, czyli takiej, która wynika z nieuzasadnionych odstępów czasu między poszczególnymi czynnościami dokonywanymi przez organ, błędnymi działaniami organu powodującymi przewlekłość postępowania lub stanu całkowitej bezczynności organu. Opieszałość czy wręcz długotrwała bezczynność organu powoduje niejednokrotnie sytuację, w której żądanie strony traci dla niej znaczenie i wartość, co z kolei skutkuje brakiem możliwości realizacji jej zagwarantowanych konstytucyjnie praw. Niejednokrotnie organy podejmowały czynności, które były nieuzasadnione, nie wyjaśniały żadnych nowych okoliczności istotnych z punktu widzenia sprawy i w rezultacie przynosiły odwrotny efekt, oddalając perspektywę szybkiego zakończenia postępowania.

Należy wszakże tu podkreślić, że bardzo rzadko występują sytuacje, w których organowi można zarzucić złą wolę lub celowe wydłużanie postępowania administracyjnego. Jak można zakładać, tego rodzaju przypadki mogą ewentualnie występować, gdy organ zobowiązany np. do ustalenia wysokości odszkodowania występuje niejako w charakterze strony. Takie przypadki, powodujące znaczne pogorszenie sytuacji strony, spotykają się jednak z kategoryczną reakcją sądów wymierzających wysokie grzywny (wyrok WSA w Warszawie z 1 października 2009 r., I SA/Wa 725/09).

Sądy, orzekając w trybie art. 154 ppsa, wskazywały w szczególności na konieczność dokonywania ustalenia nie tylko w zakresie ewentualnej bezczynności organu, ale także zgodności podjętych przez niego działań z oceną prawną zawartą w prawomocnym, wiążącym wyroku, jednakże poza kontrolą sądu pozostawała już sama treść rozstrzygnięcia. Sądy podkreślały, że niewykonanie wyroku stanowi również takie działanie organu, które następuje wprawdzie po zwrocie akt administracyjnych organowi przez sąd, lecz pozostaje ono w sprzeczności z oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania (wyrok WSA w Olsztynie z 23 lipca 2008 r., II SAB/Ol 16/08). Jednocześnie akcentowane było stanowisko, zgodnie z którym ocenie sądu nie podlega treść rozstrzygnięcia, a jedynie sam fakt wydania wymaganej prawem decyzji (wyroki WSA: w Warszawie z 9 grudnia 2008 r., IV SA/Wa 409/08, w Bydgoszczy z 11 sierpnia 2009 r., II SA/Bd 295/09).

Skarga na niewykonanie wyroku

Sądy administracyjne stosunkowo rzadko uwzględniają skargę na niewykonanie wyroku, co może wynikać z kilku powodów. Przede wszystkim strona stosunkowo rzadko ma świadomość możliwości skorzystania z tego instrumentu prawnego, a dodatkowo zmuszona jest zachować warunki formalne tego rodzaju skargi, czyli – oprócz ogólnych wymagań określonych dla pism procesowych i skarg składanych do – wyczerpać formułę wezwania organu do wykonania wyroku. Ponadto uwzględnienie tego rodzaju skargi uzależnione jest od upływu terminów do załatwienia sprawy administracyjnej przez organ, innymi słowy pozostawania przez organ w stanie bezczynności.

Podkreślić trzeba, że sądy administracyjne nie decydują się na korzystanie z instrumentu zawartego w art. 154 § 2 ppsa, zgodnie z którym mogą orzekać o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku w przypadku skargi na niewykonanie wyroku. Jak można zakładać, spowodowane to jest trudnym do jednoznacznego ustalenia przez sąd spełnieniem ustawowych przesłanek do zastosowania tego środka. Ustawa bowiem przewiduje możliwość orzeczenia przez sąd w powyższym zakresie wyłącznie wówczas, gdy pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności faktyczne i prawne. W szczególności przyjęcie, że charakter sprawy pozwala na wydanie tego rodzaju orzeczenia, powoduje – jak się wydaje – najwięcej trudności. Niemniej warto rozważyć w przyszłości skorzystanie z tej obowiązującej już od dłuższego czasu możliwości proceduralnej. Być może konieczna będzie ingerencja ustawodawcy, która stworzy szersze możliwości stosowania tego środka.

Warto także rozważyć odstąpienie – przy nowelizacji ppsa od obecnej regulacji, która przewiduje, że postępowanie w sprawie wymierzenia organowi grzywny z powodu niewykonania wyroku jest postępowaniem skargowym. W związku z tym sąd nie dysponuje możliwością wszczęcia procedury określonej w art. 154 ppsa z urzędu, bez odpowiedniego żądania strony.

Co się już zmieniło

Postulowanych zmian nie uwzględnia jedna z ostatnich nowelizacji przepisów regulujących procedurę administracyjną i sądowoadministracyjną, tj. ustawa z 3 grudnia 2010 r. (DzU z 2011 r. nr 6, poz. 18). Nowelizacja ta m.in. przewiduje rozszerzenie kognicji sądów administracyjnych – obok bezczynności – na nową kategorię spraw: przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji publicznej. W konsekwencji odpowiedniej modyfikacji ulegają także art. 153 i 154 ppsa, jednakże wyłącznie w zakresie związania prawomocnym wyrokiem dotyczącym przewlekłości oraz możliwości wymierzenia grzywny z powodu niewykonania takiego wyroku. Wprawdzie wprowadzane zmiany powinny przyczynić się do zmniejszenia przewlekłości postępowania organów administracji publicznej i mogą, jak się wydaje, spowodować również ograniczenie zjawiska niewykonania wyroków, niemniej dzisiaj trudno przewidzieć wielkość tego wpływu.