Trybunał Konstytucyjny powinien kontrolować system prawny

Rzecznik praw obywatelskich zaskarżył do Trybunału Konstytucyjnego ustawę z 22 listopada 2013 r., lepiej znaną w mediach jako lex Trynkiewicz. Muszę powiedzieć, że z dużym zainteresowaniem czytałem uzasadnienie wniosku prof. Ireny Lipowicz. Chwilami miałem nawet sporą satysfakcję, gdyż argumenty, które RPO wytoczył przeciwko tej ustawie, pokazały niedowiarkom z Wiejskiej, że zastrzeżenia i obawy formułowane na gorąco, zaraz po uchwaleniu tego kontrowersyjnego aktu prawnego, były zasadne (zobacz „Rzeczpospolita" z 22 stycznia 2014 r. „ Lex Trynkiewicz groźniejsza od samego Trynkiewicza").

Policja się cieszy

To, co rzuca się w oczy, to kompletne rozjechanie się uzasadnienia ustawy z treścią paragrafów. Autorzy ustawy chcieli – tak w każdym razie głosili wszem wobec – by do Ośrodka Zapobiegania Zachowaniom Dyssocjalnym kierować, po odbyciu kary pozbawienia wolności, najgroźniejszych przestępców, najgroźniejszych zwyrodnialców i zboczeńców. W tym duchu  ustawa była cały czas prezentowana w mediach. Na czym polega legislacyjna manipulacja? Z najważniejszego art. 1 ustawy wynika, że lex Trynkiewicz może mieć zastosowanie do każdej osoby, która odbywa prawomocnie orzeczoną karę pozbawienia wolności, wykonywaną w systemie terapeutycznym. A w systemie terapeutycznym odbywają kary nie tylko groźni Trynkiewicze, nie tylko skazani przypominający Hannibala Lectera z „Milczenia owiec".

W systemie terapeutycznym mogą również odbywać karę skazani za mniej groźne przestępstwa. Na przykład winni gwałtów, czynów lubieżnych, osoby doprowadzające do deprawacji seksualnej małoletniego, upośledzeni umysłowo, osoby uzależnione od alkoholu  czy od innych środków odurzających lub psychotropowych.

Jednym słowem, przepisy ustawy o postępowaniu wobec osób z zaburzeniami psychicznymi (...) nie dochowują, zdaniem RPO, warunków dostatecznej precyzji. Ustawa, która z założenia miała mieć charakter zupełnie wyjątkowy i powiedzmy to wprost: pod takim warunkiem została przyjęta przez parlament, powinna świecić precyzją i jednoznacznością. Powinna być nakierowana na ściśle określony krąg osób. W przeciwnym razie jej gumowe paragrafy niosą realne zagrożenie dla demokratycznego porządku prawnego.

Że tak jest w istocie, pokazuje inny zarzut podniesiony przez RPO. Otóż, tylnymi drzwiami, wbrew uregulowaniom zawartym w ustawie o policji, lex Trynkiewicz poszerzyła możliwości stosowania kontroli operacyjnej. Policja będzie mogła sięgać po techniki operacyjne nie tylko wtedy, gdy istnieje konieczność zapobieżenia określonemu przestępstwu, lecz również, gdy wyłonią się „trudności w weryfikacji informacji udzielanych przez osobę objętą dozorem prewencyjnym". Z pewnością raduje się serce każdego szefa policji, kiedy czyta w ustawie takie ogólniki. Mniej do śmiechu jest natomiast stróżom praw obywatelskich. „Ustawa – pisze w uzasadnieniu swojego stanowiska RPO – wprowadza niebezpieczny precedens, który gdyby nie został zakwestionowany przez Trybunał, mógłby w przyszłości zostać zastosowany także do innych kategorii podmiotów".

Prawda zdań odrębnych

„Gdyby nie został zakwestionowany przez Trybunał" – istotnie, to jest sedno sprawy. Obawy prof. I. Lipowicz są uzasadnione. Już nie tak mocne i zasadne na pierwszy rzut oka argumenty rozsypywały się w drobny mak przed trybunalskim stołem sędziowskim. Trybunał Konstytucyjny coraz częściej staje się bezradny wobec legislacyjnej manipulacji polityków.  Coraz częściej rozkłada ręce, wysyłając obywatelom niepokojący sygnał: Sorry, ale takiego mamy ustawodawcę! Jeżeli Trybunał Konstytucyjny w porę nie otrząśnie się z tej niemocy, sam stanie się uczestnikiem politycznej gry. Niedawna rozprawa dotycząca ustawy podwyższającej wiek emerytalny pokazała, że przynajmniej część sędziów źle się czuje w takim gorsecie bezradności. Świadczy o tym nie tylko liczba zgłoszonych zdań odrębnych do kontrowersyjnego wyroku, ale przede wszystkim argumenty, jakie w tych zdaniach odrębnych  przedstawiono.

Sędzia Zbigniew Cieślak powiedział wprost: „Trybunał Konstytucyjny staje się mało wydajnym kontrolerem systemu prawnego. Wzorce konstytucyjne są mało wydajne, są jak gdyby spłaszczone, w procesie kontroli konstytucyjności ustaw". To mocne słowa, tym mocniejsze, że wypowiedziane za trybunalskim stołem. Zdaniem Z. Cieślaka Trybunał ma moralny obowiązek  poszukiwać dzisiaj nowego narzędzia kontroli ustaw, w którym badanie norm nie będzie się odbywało w oderwaniu od konstytucyjnych wartości. Warto podkreślić, że nie jest to zdanie odosobnione. Sędzia Mirosław Granat tak ujął ten problem: „Trybunał jest niekonsekwentny w tym, co robi. Z jednej strony podkreśla, że nie może badać celowości rozwiązań ustawowych, ich założeń i skuteczności uregulowań. Ale z drugiej strony przyjmuje, że ustawodawca działał z należytą starannością, rzetelnie i racjonalnie".

Sądzę, że te wypowiedzi zza sędziowskiego stołu dobrze byłoby potraktować jako swoiste wołanie o pomoc. Powinny one zachęcić do dyskusji nawet najbardziej zagorzałych przeciwników naruszania trybunalskiego status quo. Trybunał Konstytucyjny w państwie prawa musi mieć pod ręką takie narzędzia prawne, by przypominać rządzącym, że w systemie demokratycznym to nie cel uświęca środki, tylko środki powinny być tak dobierane, by pozostawały w zgodzie z celami.  W objętej kryzysem gospodarczym Portugalii tamtejszy Trybunał miał odwagę uznać za sprzeczne z konstytucją rządowe cięcia płac i emerytur (o ok. 7 proc. ). Zdaniem sędziów rząd, decydując się na takie rozwiązanie, niesprawiedliwie rozłożył ciężary programu oszczędnościowego.

Niekonstytucyjne, ?ale piękne

Czy takie orzeczenie byłoby możliwe w Polsce? Nie sądzę. W naszym Trybunale obowiązuje zupełnie inna filozofia. „Podstawowym zadaniem naszego Trybunału Konstytucyjnego jest rozstrzyganie w drodze orzeczeń o tzw. pionowej zgodności  norm prawnych" – można przeczytać zaraz w pierwszym zdaniu dorocznego sprawozdania z działalności TK w 2013 r. Innymi słowy, nasz Trybunał nie ocenia zasadności kwestionowanej ustawy, tylko jej pionową zgodność z innymi normami. Skutki takiego myślenia trybunalskiego nie są trudne do przewidzenia. Przy takim nastawieniu nikła jest szansa, by nasz sąd konstytucyjny zajął się np. kiedykolwiek tym, co prof. Ryszard Mastalski nazywa „respektowaniem materialnej sprawiedliwości opodatkowania". Można powoływać się setki razy na konstytucyjne zasady równości i sprawiedliwości, na wcześniejsze orzeczenia, można cytować opracowania naukowe, a i tak opuści się salę rozpraw jak uczniak, któremu nauczyciel udowodnił, że nie odrobił pracy domowej. W ubiegłym roku do Trybunału Konstytucyjnego wpłynęło 480 wniosków o skonfrontowanie naszej rzeczywistości prawnej z konstytucją (trzy czwarte to skargi konstytucyjne obywateli). Do rozpoznania przed sądem konstytucyjnym zakwalifikowano tylko 205 spraw. W 2013 r. Trybunał  rozstrzygnął 125 wniosków. W 71 sprawach wydał wyroki, a 54 skargi zakończyły się wydaniem postanowienia o umorzeniu postępowania.

Niezgodności z konstytucją Trybunał dopatrzył się w 39 wyrokach (niewiele ponad 50 proc.), natomiast w 32 przypadkach orzekł o „hierarchicznej zgodności zakwestionowanych przepisów", jak to Trybunał ładnie ujmuje w sprawozdaniu ze swej  działalności w 2013 r. Jeżeli dodamy do tego, że mamy coraz więcej przepisów z adnotacją: „Sprzeczny z konstytucją, ale jeszcze obowiązuje", to okaże się, że nasz konstytucyjny krajobraz nie przypomina radosnej majowej łąki, tylko listopadową chlapę. Faktem jest, że w ubiegłym roku znacznie wzrosła liczba wyroków, w których Trybunał odroczył termin utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnych przepisów.

W siedmiu na 16 odroczeń sędziowie wskazywali w wyrokach najdłuższy dopuszczalny termin na wyeliminowanie niekonstytucyjnego przepisu – 18 miesięcy. Niepokojące jest zwłaszcza, że to wyjątkowo niekorzystne dla praworządności systemu zjawisko wciąż narasta. O ile w 2012 r. sędziowie Trybunału odroczyli egzekucję sprzecznych z konstytucją przepisów w dziewięciu sprawach, a w 2011 r. w sześciu, o tyle w 2013 r. przedłużali obowiązywanie niekonstytucyjnych przepisów  już w 16 przypadkach.