W obronie pluralizmu

„W odniesieniu do ustawodawstwa wyborczego zachodzi szczególne niebezpieczeństwo, że określona większość parlamentarna zamiast względami dobra ogółu, będzie się kierować zamiarem zachowania władzy". Brzmi znajomo? Nie tylko w Polsce. Przytoczony cytat to fragment uzasadnienia wyroku z 26.02.2014 r. wydanego przez niemiecki Federalny Trybunał Konstytucyjny (FTK) w sprawie dotyczącej progu wyborczego w wyborach do europarlamentu. To bardzo ważny wyrok, zasługujący na uważną lekturę także nad Wisłą.

Zasady wyborów do Parlamentu Europejskiego

W UE brak jest jednolitej ordynacji wyborczej do Europarlamentu, mimo iż istnieje wyraźna podstawa prawna do jej uchwalenia – zgodnie z art. 223 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu UE „Parlament Europejski opracowuje projekt w celu ustanowienia przepisów niezbędnych do umożliwienia wybrania swoich członków w powszechnych wyborach bezpośrednich zgodnie z jednolitą procedurą we wszystkich Państwach Członkowskich lub zgodnie z zasadami wspólnymi dla wszystkich Państw Członkowskich". Ponieważ jednak do uchwalenia euro-ordynacji dotąd nie doszło, wybory muszą się więc odbywać na podstawie przepisów krajowych. Przepisy te funkcjonują w szczątkowych unijnych ramach prawnych. Ramy te tworzy Akt z 20.09.1976 r. dotyczący wyborów członków PE w powszechnych wyborach bezpośrednich, zmieniony w 2002 r. m.in. poprzez wprowadzenie doń zapisu stanowiącego, że państwa członkowskie mogą ustanowić próg minimalny w rozdziale mandatów, który jednak nie może przekroczyć 5%. Następnie 22.11.2012 r. PE wydał rezolucję w sprawie tegorocznych eurowyborów, w której wzywa państwa członkowskie, aby w krajowych ordynacjach wyborczych ustanowiły odpowiednie i proporcjonalne progi minimalne przydziału mandatów, tak aby należycie odzwierciedlić decyzje obywateli wyrażone w wyborach, a także skutecznie zagwarantować wypełnianie funkcji Parlamentu. Uzasadniając tę odezwę rezolucja odwołuje się do nowych przepisów dotyczących wyboru Komisji Europejskiej wprowadzonych Traktatem z Lizbony oraz wynikających z nich zmienionych stosunków między Parlamentem a Komisją.

Jak to robią inni

Klauzula zaporowa 5% przy eurowyborach obowiązuje w Chorwacji, Litwie, Łotwie, Polsce, Rumunii, Słowacji, Czechach i na Węgrzech. Podobnie we Francji, gdzie jeszcze dodatkowo miarodajny jest próg z okręgu wyborczego. W Austrii, Szwecji i Włoszech przyjęto próg na poziomie 4%. W Grecji oraz (do ubiegłej środy) w Niemczech barierę stanowi(ł) próg 3%. Na Cyprze obowiązuje próg 1,8%. W pozostałych państwach – czyli ok. połowie członków UE – brak jest klauzuli zaporowej, choć systemy wyborcze niektórych krajów (np. Wielkiej Brytanii) przy pomocy innych mechanizmów (ordynacja większościowa) premiują duże partie kosztem mniejszym. Generalnie jednak obraz, jaki wyłania się z analizy prawnoporównawczej wskazuje, że „bariery wejścia" do Europarlamentu są niższe, niż do parlamentów krajowych (abstrahując tu od degresywnej proporcjonalności wynikającej z unijnego konsensusu politycznego). Innymi słowy wybory do PE, z zastrzeżeniem rzeczonej degresywnej proporcjonalności, w większym stopniu urzeczywistniają zasadę równości i proporcjonalności, niż wybory do izb narodowych. Wynika to z odmiennej roli ustrojowej, jaką – ciągle jeszcze – PE pełni w porównaniu do parlamentów krajowych. Mimo iż rola ta ulega sukcesywnemu umacnianiu w porządku instytucjonalnym UE,  to jednak ciągle jeszcze wyraźnie odbiega ona in minus w stosunku do znaczenia i kompetencji przypisanych parlamentom krajowym w ramach ustrojów konstytucyjnych państw członkowskich. Różnica ta – zresztą niejedyna – silnie rzutuje na ocenę ordynacji wyborczych do PE i do izb narodowych.

Polska ordynacja a Konstytucja

Zgodnie z art. 335 polskiego kodeksu wyborczego (k.w.) w podziale mandatów do PE uwzględnia się wyłącznie listy kandydatów tych komitetów wyborczych, które otrzymały co najmniej 5% ważnych głosów w skali kraju – czyli dokładnie tyle samo, ile wynosi tzw. „klauzula zaporowa" w wyborach do Sejmu (art. 196 § 1 k.w.). Jak wskazuje B. Banaszak, wprowadzenie klauzuli zaporowej w wyborach krajowych jest uzasadnione dążeniem do likwidacji negatywnych następstw stosowania proporcjonalnych systemów wyborczych i stworzeniem warunków dla elekcji parlamentu zdolnego do działania, nierozbitego na zbyt wiele małych, stale spierających się ze sobą frakcji (B. Banaszak, Kodeks wyborczy. Komentarz, C.H.Beck 2014). Jednocześnie cytowany komentator odsyła do tych samych wywodów, jako uzasadnienia obowiązywania podobnego progu w wyborach do Europarlamentu. Można mieć istotne wątpliwości, czy ta analogia wytrzymuje próbę zgodności z wartościami wysłowionymi w Konstytucji. Konkretnie problematyczna może być zgodność progu 5% z konstytucyjną zasadą demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) i zasadą pluralizmu politycznego (art. 11 Konstytucji)  oraz – związanymi z nimi – zasadami równości i proporcjonalności wyborów, które w odniesieniu do wyborów krajowych statuuje art. 96 ust. 2 Konstytucji. Dodatkowo należy uwzględnić zasadę zwierzchniej władzy Narodu (art. 4 Konstytucji), zasadę równości i niedyskryminacji w życiu publicznym (art. 32 Konstytucji) oraz gwarancje w zakresie prawa wyborczego (art. 62 Konstytucji), które pozwalają na realizację przedstawicielskiej formy sprawowania władzy przez Naród. Ponadto ustawodawcę wiąże zasada proporcjonalności – statuujący ją art. 31 ust. 3 Konstytucji dopuszcza ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw tylko o tyle, o ile są one konieczne. Oznacza to każdorazowy obowiązek przeprowadzania testu proporcjonalności wprowadzanych rozwiązań.

Wartości na szali

W świecie idealnym, urządzonym na modłę demokratyczną, w pełni pluralistyczną, władza przedstawicielska byłaby skomponowana w sposób możliwie najbardziej proporcjonalny, odzwierciedlający spektrum preferencji politycznych głosującej populacji. Teoria wyboru publicznego tłumaczy jednak, dlaczego w świecie realnym postulat ten jest trudny do urzeczywistnienia. Kosztem jego pełnej realizacji byłaby niestabilność polityczna utrudniająca realizację jakichkolwiek, choćby średniofalowych polityk. Rozdrobniony parlament dawałby bowiem partiom szerokie pole do zachowań oportunistycznych – partykularnych rozgrywek i targów politycznych. Widać tu zatem ewidentny konflikt wartości. Próg wyborczy jest próbą kompromisu w tym konflikcie. Wysokość progu to nic innego jak rozłożenie akcentów w ważeniu kolidujących wartości: im wyższy próg, tym więcej na szali z napisem „stabilność ustrojowa", im próg niższy, tym więcej waży podmiotowość wyborcza obywateli. Część owej podmiotowości, podobnie jak los mniejszych partii, pada ofiarą „gilotyny wyborczej" – wyborcy partii „podprogowych" oddają „głosy zmarnowane" i tym samym de facto nie uczestniczą w elekcji. Argument, że głosów zmarnowanych jest relatywnie niedużo ma ograniczoną moc przekonywania – w wyborach parlamentarnych z 1993 r. aż 35% wyborców oddało swoje głosy na ugrupowania, które nie przekroczyły progów. Z czasem ten odsetek malał, ale ocena tego procesu pozostaje ambiwalentna – wyborcy po prostu nauczyli się, by nie głosować na słabsze partie, co przyczynia się do „betonowania" sceny politycznej. Ten sam mechanizm udokumentowano w postawach wyborców wielu innych krajów – przykłady podaje P. Uziebło (Zasada równości wyborów parlamentarnych w państwach europejskich i południowoamerykańskich, LEX 2013). Efekt ten wspiera mechanizm samospełniającej się przepowiedni – wystarczy, że wielu wyborców uwierzy, że dana partia nie przekroczy progu.

Dylematy, o których mowa, były przedmiotem rozstrzygnięć zagranicznych sądów konstytucyjnych: zarówno niemiecki (wyroki z 5.04.1952 r. i z 29.09.1990 r.) jak i czeski (wyrok z 2.04.1997 r.) sąd konstytucyjny przyznały wprawdzie, że progi wyborcze naruszają zasadę równości i proporcjonalności wyborów, jednakże usprawiedliwiły pewien zakres tego ograniczenia w imię zasady stabilności ustroju politycznego.

Odmienna ocena eurowyborów