Dominujący w Polsce po 1989 roku model rządzenia charakteryzował się lekceważeniem znaczenia reform instytucjonalnych dla potencjału państwa i wspomagania rozwoju w sferze gospodarczej i cywilizacyjnej. Głosy środowisk podkreślających wagę głębszych zmian instytucjonalnych i ustrojowych były często przemilczane, a w najlepszym wypadku traktowane jako publicystyczny kontrapunkt w debacie publicznej.

Dotyczy to nie tylko diagnoz i rekomendacji autorów polskich, przede wszystkim z nurtu nazwanego przez prof. Rafała Matyję konserwatyzmem instytucjonalnym, ale też czołowych politologów światowych. Głośna książka „Budowanie państwa", w której Francis Fukuyama dowodził, że dobre instytucje stanowią kluczowy czynnik rozwoju, nie spotkała się w Polsce z żadną reakcją kierownictw głównych partii politycznych.

Nawet w pandemii bez współpracy

Prawo i Sprawiedliwość przed objęciem władzy w 2015 roku niejednokrotnie głosiło potrzebę zmian ustrojowych. Później jednak w imię chęci prostego politycznego panowania nad kolejnymi obszarami sfery publicznej nie tylko porzuciło plan reform, ale też doprowadziło do destrukcji cywilizowanych reguł i niezależnych instytucji, przede wszystkim Trybunału Konstytucyjnego i sądownictwa. Istotnym elementem praktyki politycznej obozu władzy są nieufność i systematyczne osłabianie samorządu.

Podamy tylko kilka przykładów. PiS rozpoczął swoje rządy od odebrania samorządom regionalnym władztwa nad wojewódzkimi funduszami ochrony środowiska – podstawowego narzędzia do poprawy jakości środowiska na poziomie regionalnym, jakim dysponował ten szczebel samorządów.

Stale ograniczane są dochody własne i częściowo zastępuje się je dotacjami z funduszy celowych, które ostatnio rząd rozdziela już nawet bez pozorów obiektywizmu. Prowadzi to do uzależnienia finansowego władz samorządowych, klientelizmu i sprzyja korupcji politycznej. Rządzący przerzucają na samorządy coraz większe obciążenia związane z utrzymywaniem poziomu usług publicznych tak ważnych jak szkolnictwo i ochrona zdrowia. Te i wiele innych podobnych działań istotnie ograniczają możliwości rozwojowe gmin, powiatów i województw.

Złe praktyki instytucjonalne ukazały swoje szkodliwe skutki po wybuchu pandemii Covid-19. Rządząca większość nie zaproponowała w tych nadzwyczajnych warunkach żadnego mechanizmu umożliwiającego współpracę sił politycznych ponad podziałami i wspólnego opracowania legislacji antypandemicznej. Praktyka ta miała miejsce w wielu państwach UE i poza naszym kontynentem.

Najbardziej wymowny jest przykład Nowej Zelandii, gdzie podczas pierwszej fali pandemii rząd Jacindy Ardern potrafił współdziałać ze specjalną komisją parlamentarną, na której czele stał lider opozycji. Kooperacja sprzyjała dobrej jakości decyzji i zaufaniu obywateli do państwa.

Zamiast tego w Polsce mieliśmy do czynienia z praktyką zawładnięcia Sejmem i wyzuciem pierwszej izby parlamentu z kompetencji kontrolnych, ekspresową legislacją skutkującą rażącymi błędami, ograniczeniem praw jednostki i obywatela bez podstaw konstytucyjnych (działanie bez podstawy prawnej w postaci stanu nadzwyczajnego). Przypomnieć wypada o zablokowanej przez Senat i samorządy próbie przeprowadzenia wyborów „pocztowych" ze złamaniem podstawowych praw politycznych obywateli i rzetelnej konkurencyjności wyborów prezydenckich.

Czas, którego nie można przespać

Obowiązkiem środowisk niezależnych od władzy jest przygotowanie planów odbudowy cywilizowanych instytucji po rządach PiS połączonej z ich zmodernizowaniem poprzez eliminację strukturalnych wad widocznych przed 2015 rokiem oraz adaptacją ustroju do nowych technologii i wyzwań zmieniającego się świata.

W sferze ustroju państwa dotyczy to przede wszystkim obszarów takich jak sądownictwo, niezależna i sprawna służba cywilna, ale także transparentny, profesjonalny i uwzględniający głos partnerów społecznych proces legislacyjny.

Nie mniej istotne jest stworzenie już dziś alternatywy dla centralistycznego i uznaniowego modelu zarządzania funduszami europejskimi, które w okresie odbudowy gospodarki po pandemii nabierają szczególnego znaczenia. Przeznaczone w nowej perspektywie finansowej UE środki dla Polski to około

76 mld euro w ramach polityki spójności oraz dodatkowo 57 mld euro w ramach specjalnego pakietu odbudowy po Covid-19.

Ogłoszone do tej pory projekty, jak przedstawiony właśnie do konsultacji projekt umowy partnerstwa i jedynie zasygnalizowany Krajowy Plan Odbudowy określający zasady wydawania środków z dodatkowej puli związanej z pandemią Covid-19, zakładają utrzymanie centralistycznej formuły zarządzania środkami.

Wiele wskazuje na to, że obecna perspektywa finansowa UE jest ostatnią, w której Polska będzie miała do dyspozycji tak znaczące środki. Nie może przespać tego czasu, utrzymując anachroniczny model wydawania środków rozwojowych. Pogląd o potrzebie odejścia od centralizmu zdobywa poparcie nawet w krajach o bardzo silnych tradycjach unitarnych, takich jak Francja, gdzie doszło do utworzenia Krajowej Agencji Spójności i Rozwoju Terytoriów Republiki Francuskiej.

W obliczu niebezpieczeństwa podważania przez PiS ustrojowych fundamentów samorządu terytorialnego proponujemy alternatywny model zarządzania i nadzoru nad przyznawaniem i wykorzystaniem funduszy europejskich. Nasza propozycja służyć ma synergii wszystkich zasobów znajdujących się w dyspozycji państwa, samorządów, obywateli i przedsiębiorców. Stawiamy również na profesjonalizm i transparentność oraz eliminację motywowanej interesami partii uznaniowości w projektowaniu i dystrybucji środków prorozwojowych.

Z samorządem, przedsiębiorcami i związkowcami

Jak wspominaliśmy, dotychczasowa praktyka polityki publicznej w tej sferze ma charakter paternalistyczny i nie wykorzystuje w pełni potencjału samorządu terytorialnego. Dlatego proponujemy nową instytucjonalną formę realizacji tego zadania w postaci utworzenia niezależnej i wyposażonej w szerokie kompetencje Agencji na rzecz Spójności i Rozwoju (ASR). Jako senatorowie RP zgłosiliśmy projekt ustawy określającej kompetencje, ustrój i funkcjonowanie nowej agencji.

Nowa instytucja działałaby w logice wspólnej odpowiedzialności i kooperacji rządu i samorządu. Wzgląd na niezależność agencji i wyjęcie polityki rozwoju spod wyłącznej kontroli rządu przemawia za powoływaniem członków jej rady przez różne podmioty. Rada składałaby się zatem nie tylko z ministrów i wysokich urzędników powoływanych przez premiera, osób powoływanych przez prezydenta RP, marszałków obu izb parlamentu, ale również z przedstawicieli samorządu terytorialnego desygnowanych przez kolegium składające się z członków samorządowej części Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu. Zarząd agencji powoływany byłby spośród osób wyłonionych w procedurze konkursowej, większością kwalifikowaną dwóch trzecich głosów, co gwarantowałoby niezależność instytucji oraz konieczność stałej podmiotowej współpracy rządu i samorządu. Powołaniu agencji powinno towarzyszyć włączenie reprezentacji przedsiębiorców i związków zawodowych jako współdecydujących o polityce rozwoju i – szerzej – polityce publicznej dotyczącej członkostwa w UE.

Agencja pełniłaby funkcję instytucji zarządzającej w rozumieniu europejskich przepisów regulujących zarządzanie funduszami UE w państwach członkowskich. Byłaby odpowiedzialna za realizację krajowych programów operacyjnych wykorzystujących środki z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Społecznego Plus, Funduszu Sprawiedliwej Transformacji. Oznacza to, że ASR odpowiedzialna byłaby za przygotowanie propozycji kryteriów wyboru projektów, wybór projektów do dofinansowania – w przypadku krajowego programu operacyjnego, zawieranie z wnioskodawcami umów o dofinansowanie lub podejmowanie decyzji o dofinansowaniu, a także kontrolę i monitorowanie realizacji oraz ewaluację efektów programów operacyjnych.

Postulat antykruchości

Zaproponowana przez nas logika nie oznacza osłabienia centrum państwa. Wręcz przeciwnie, w sytuacji coraz większego usieciowienia gospodarki, a jednocześnie wyzwań tworzonych przez globalizację, wprowadzenie nowoczesnych i sprawnych metod zarządzania środkami rozwojowymi stwarza warunki do lepszego wykorzystania potencjału na poziomie krajowym, w połączeniu z potencjałami lokalnymi, regionalnymi i sektorowymi. Agencja zarządzałaby także środkami z pakietu UE odbudowy po Covid-19, które zostaną objęte Krajowym Planem Odbudowy.

Tak budowane instytucje państwa mają być nie tylko bardziej sprawne i optymalnie zarządzane, ale również elastyczne w obliczu zmieniających się warunków i kryzysów, jakie mogą spotkać nas w przyszłości. Realizować zdefiniowany przez Nassima Nicholasa Taleba postulat antykruchości. Odpowiadać na wyzwania, które stoją przed Polską w usieciowionym, złożonym i coraz mniej przewidywalnym świecie. Wreszcie chronić wartość, jaką jest rozwój państwa, społeczeństwa i gospodarki, przed destrukcją wynikającą z partykularnych egoizmów i logiki nieustannego i wszechogarniającego konfliktu politycznego.

Zygmunt Frankiewicz – senator, bezpartyjny członek Klubu Koalicji Obywatelskiej
Krzysztof Kwiatkowski – senator niezależny
Jan Filip Libicki – senator Klubu Nowe PSL-Koalicja Polska
Kazimierz M. Ujazdowski – senator, bezpartyjny członek Klubu Koalicji Obywatelskiej