Obywatele decydują

Wnioski obywatelskie o referenda w Elblągu i w Warszawie zwróciły uwagę mediów i polityków na dotychczas praktycznie martwe mechanizmy demokracji bezpośredniej. Do ich nieskuteczności rękę przyłożyli sami politycy, ustanawiając trudne do spełnienia wymagania formalne. A gdy te z rzadka udało się zrealizować, po prostu wyrzucali inicjatywy obywatelskie do kosza.

Traktowane niepoważnie

Jak obliczył Instytut Spraw Obywatelskich z Łodzi, prowadzący kampanię Obywatele Decydują, w okresie obowiązywania ustawy o wykonywaniu przez obywateli inicjatywy ustawodawczej powstało 116 komitetów, pod których wnioskami podpisało się blisko 5 milionów obywateli. Żaden z nich, z wyjątkiem „sponsorowanych” przez partię parlamentarną, nie doczekał się poważnego potraktowania.

Dobrym rozwiązaniem byłoby ustalenie trzech stałych dat w ciągu roku dla całego kraju na przeprowadzanie różnych referendów, na przykład w ostatnie niedziele września, stycznia i maja

Dopiero mniej obostrzone formalnymi wymaganiami referenda lokalne w sprawie odwołania prezydentów miast przywróciły głos obywatelom. Także przyłączenie się do akcji na rzecz referendów tak znaczącego społecznie podmiotu, jakim jest NSZZ „Solidarność” z jej liderem rozsierdzonym zignorowaniem blisko 2 milionów podpisów pod wnioskiem o referendum w sprawie wieku emerytalnego, nadało wigoru kampanii.

Dyskusja o referendach wpisała się w aktualne spory polityczne, przez co polemiści opisują ten problem wyłącznie w barwach czarnych lub białych. Z jednej strony przeciwko demokracji bezpośredniej używane są argumenty z arsenału XIX-wiecznych monarchii – przeciw demokracji jako takiej. Z drugiej strony entuzjazm dla referendów – żywiony przez niektórych przeciwników Platformy Obywatelskiej, która w pierwszej kolejności ponosi w ich wyniku porażki – przełożony na ustawodawstwo mógłby doprowadzić do patologii kompromitujących demokrację bezpośrednią, tak jak liberum veto – źrenica demokracji szlacheckiej – doprowadziło do jej dysfunkcjonalności.

Istnieją trzy zasadnicze zagadnienia, w których konieczne jest poszukanie złotego środka – aby z jednej strony referendum nie było instytucją fikcyjną, a z drugiej, aby nie nastąpiła taka „inflacji” referendów, że ich rezultaty staną się przypadkowe, a więc dla dobra wspólnego szkodliwe. Trzeba przy tym zauważyć, że dla każdego typu referendum (ogólnokrajowe i lokalne tematyczne oraz personalne) optymalne rozwiązania często powinny przyjmować odmienny kształt.

W każdej sprawie

Po pierwsze zakres spraw, których może dotyczyć referendum. Obecnie art.125 ust.1 konstytucji stanowi, że referenda mogą dotyczyć spraw „o szczególnym znaczeniu dla państwa”. Taki zapis, co do którego dotychczas nie było potrzeby się spierać, może pozwalać aktualnej władzy na uznaniowość w jego interpretacji.

Próbkę takiej właśnie wykładni prawa dali obywatelom politycy sprzeciwiający się referendum emerytalnemu. Dowodzili oni, że ze względu na konsekwencje finansowe wniosek ten nie spełnia wymogu ustawy o referendum ogólnokrajowym wyłączającej – obok obronności i amnestii – sprawy budżetowe.

Tak rygorystyczne podejście pozwala aktualnej większości sejmowej na zakwestionowanie referendum w każdej sprawie, pośrednio zawsze da się bowiem wywieść jakieś jego konsekwencje finansowe.

W przypadku tematycznego referendum lokalnego wprawdzie artykuł 2 właściwej ustawy brzmi zupełnie niewinnie, ale orzecznictwo sądów administracyjnych bardzo skomplikowało jego wykładnię. Na przykład zdaniem niektórych składów orzekających referendum nie może dotyczyć spraw, w których decyzję uprzednio podjął organ jednostki samorządu terytorialnego. Oznacza to, że żadna liczba obywateli nie może zmienić już zapadłej, choćby najgorszej, decyzji.

Dlatego najlepszym określeniem zakresu referendów tematycznych zarówno krajowych, jak i lokalnych byłoby sformułowanie: „w każdej sprawie publicznej”. Katalog wyjątków od tej zasady nie może obejmować spraw budżetowych, albowiem przy dzisiejszych standardach wykładni prawa taki zapis przyznaje zbyt dużo uznaniowości aktualnej większości w organach stanowiących.

Drugim zagadnieniem o istotnym wpływie na jakość przepisów dotyczących referendów ogólnokrajowych jest wprowadzenie obligatoryjności ich przeprowadzenia po zebraniu odpowiedniej liczby podpisów pod wnioskiem. Wymaga to zmiany konstytucji, co wobec ostrych podziałów politycznych jest niezmiernie trudne. Dziś 231 posłów może odrzucić wniosek podpisany przez 30 milionów obywateli.

Przy obecnych przepisach wniosek w sprawie referendum ogólnokrajowego wymaga zebrania 500 tys. podpisów. Wydaje się, że mógłby to być również odpowiedni poziom dla wniosku zobowiązującego władze do rozpisania referendum. W wielu dojrzałych demokracjach próg ten oscyluje właśnie wokół 2 proc. wyborców.

Proponowany przez Prawo i Sprawiedliwość wymóg 1 miliona podpisów oznaczałby klęskę nawet tak popularnego wśród obywateli wniosku o referendum w sprawie wieku szkolnego. Z kolei wymóg 300 tys. podpisów, proponowany przez Solidarną Polskę, może zagrozić zdewaluowaniem tego narzędzia demokracji, jakim jest referendum, i oddaniem decyzji w ręce przypadkowej większości.

Obie partie proponują zapisanie wymaganej liczby podpisów w konstytucji, należy więc ją ustalić w bardzo ostrożny sposób – nowelizacja ustawy zasadniczej jest bowiem bardzo trudna.

Inaczej sprawa wygląda w przypadku referendów lokalnych. Tu ustawy przewidują obligatoryjność przeprowadzenia referendów po zebraniu podpisów 10 proc. mieszkańców gminy. Ten poziom, przynajmniej w odniesieniu do referendów tematycznych, jest stanowczo zbyt wysoki. Także w odniesieniu do wymagań w przypadku referendów ogólnokrajowych.

Jaka frekwencja

Trzecim zagadnieniem jest wymóg frekwencji niezbędnej do ważności referendum. Wymóg 50 proc. dla referendum ogólnokrajowego czyni tę instytucję fikcją. Tu nie powinno być żadnego wymogu frekwencji dla ważności referendum – podobnie jak jest w przypadku odmiennie potraktowanego referendum w sprawie zatwierdzenia konstytucji. Taka zmiana w przypadku referendum ogólnokrajowego jednak również wymaga zmiany konstytucji.

W przypadku tematycznego referendum lokalnego projekt ustawy przygotowany w Kancelarii Prezydenta Bronisława Komorowskiego zakłada zniesienie tego progu. Odmienną propozycję prezydent zgłasza jednak w przypadku referendów w sprawie odwołania organów stanowiących i organów wykonawczych gmin, proponując zwiększenie progu z obecnych 60 proc. do 100 proc. frekwencji z ostatnich wyborów.

Owszem, aby zapewnić stabilność władz w przypadku referendum „personalnego” powinny zostać przyjęte inne rozwiązania niż w przypadku referendów tematycznych. Panuje powszechna zgoda, że politycy patrzą na sprawy publiczne w perspektywie najwyżej jednej kadencji, a skutki tego bywają opłakane. Zbyt liberalne rozwiązania w sprawie referendów skróciłyby tę perspektywę jeszcze bardziej. Jednakże uczciwie rozmawiać na ten temat będzie można dopiero wtedy, gdy ograniczy się możliwość pełnienia urzędu do dwóch kadencji. W tej sprawie jednak prezydent dyskusji nie proponuje.

Jeśli zniesiony zostanie wymóg osiągnięcia konkretnej frekwencji w referendum, konieczne stanie się skonstruowanie „bezpieczników” minimalizujących ryzyko przypadkowych lub szkodliwych rezultatów referendów. Być może organy stanowiące powinny zostać wyposażone w prawo do zawieszania wyników referendum, pod warunkiem że równocześnie natychmiast zakończy się ich kadencja i rozpisane zostaną nowe wybory. Nowo wybrany organ miałby wtedy mocny mandat do podjęcia ostatecznej decyzji w sprawie wyników referendum.

Władza może odwlekać

Odejście od wymogu frekwencji nie powinno prowadzić do bagatelizowania poziomu zaangażowania obywateli w sprawy publiczne. Zabiegi mające na celu jej zwiększenie powinny być kontynuowane. Takim rozwiązaniem mogłoby być ustalenie np. trzech stałych dat dla całego kraju na przeprowadzanie referendów (np. ostatnia niedziela września, stycznia i maja), jeśli w poprzedzającym okresie wnioski w ich sprawie uzyskały wymaganą liczbę podpisów.

W te dni mogłoby mieć miejsce wiele głosowań na różnych szczeblach. Takie rozwiązanie sprzyjałoby samodzielnemu namysłowi obywateli nad postawionymi pytaniami, albowiem partiom i mediom głównego nurtu trudno byłoby – przynajmniej w przypadku referendów lokalnych – odgórnie ustalić jednolitą „instrukcję” dla kilkudziesięciu, a może nawet kilkuset referendów odbywających się jednego dnia w blisko 3 tysiącach jednostek samorządu terytorialnego.

Aby nawet idealne przepisy o referendach działały efektywnie, należy równolegle wprowadzić zmiany w ustawach towarzyszących. Wobec kłopotów z wyegzekwowaniem dostępu do informacji publicznej optymalne sformułowanie pytań referendalnych może być utrudnione. Dziś zdeterminowana w uporze władza może skutecznie odwlekać zapadnięcie prawomocnego orzeczenia w tej sprawie nawet 2–3 lata.

Także niedomagania sądów administracyjnych mogą paraliżować referenda. I co z tego, że ustawodawca dla każdej z dwóch instancji wyznaczył dwutygodniowy termin rozpatrzenia sporu co do referendum lokalnego? W przypadku takiego sporu w Warszawie w 2011 r. prawomocny wyrok zapadł po 7 miesiącach.

Istotna jest też sprawa zaufania wnioskodawców referendum, że ich wniosek zostanie przez sąd rozpatrzony sprawiedliwie. W przypadku pytania referendalnego Prawa i Sprawiedliwości: „czy jesteś za sprzedażą Stołecznego Przedsiębiorstwa Energetyki Cieplnej”, sąd administracyjny podtrzymał argument warszawskiej PO, że pytanie wprowadzało obywateli w błąd, albowiem na sprzedaż wystawione były akcje, a nie przedsiębiorstwo.

Zabezpieczenie się przed taką „kreatywnością” w odczytywaniu prawa wymaga od wnioskodawców formułowania długich i zawiłych pytań w żargonie prawniczym, czego obywatele z pewnością rozumieć nie będą.

Wzmocnienie demokracji

Starannie dopracowane przepisy o referendum lokalnym mogą na tyle silnie związać klasę polityczną z obywatelami, że w idealnym przypadku nie będzie potrzeby częstego ich wykorzystywania. Celem kampanii na rzecz demokracji bezpośredniej jest właśnie wprowadzenie kolejnego mechanizmu kontroli polityków przez obywateli. Warto jednak pamiętać, że decyzje podejmowane w referendach nigdy nie uzyskają porównywalnego stopnia wsparcia przez wiedzę ekspercką jak jest w przypadku rozwiązań demokracji przedstawicielskiej.