III filar – jak wykorzystać tę szansę?

Problemów do rozwiązania, które stoją przed ustawodawcą w zakresie naprawy systemu emerytalnego jest wiele. Jednym z nich jest niedostateczny rozwój dobrowolnych oszczędności emerytalnych (tzw. III filaru), który jest konieczny dla uzupełnienia świadczeń wypłacanych z ZUS i otwartych funduszy emerytalnych.

Zaniem ekspertów w rozwiązaniach systemowych III filaru wprowadzono zbyt słabą motywację dla oszczędzających. Postuluje się zastosowanie zachęt bardziej agresywnych, przez które w zasadzie jednomyślnie rozumie się ulgę w podatku dochodowym od osób fizycznych.

Zwracam uwagę, że w zamyśle twórców reformy emerytalnej podstawowym sposobem dobrowolnego oszczędzania na emeryturę miały być pracownicze programy emerytalne. Ustawa regulująca ich utworzenie została uchwalona razem z ustawą o OFE w 1997 r. Dopiero w 2004 r. dobrowolne oszczędzanie na emeryturę zostało uzupełnione ustawą o indywidualnych kontach emerytalnych. III filar to oszczędzanie na emeryturę rozumiane jako dobrowolna decyzja.

System pracowniczych programów emerytalnych został skonstruowany w sposób, który z tak rozumianą dobrowolnością nie ma nic wspólnego. W PPE o „dobrowolnych” oszczędnościach emerytalnych pracowników decyduje „oświecony pracodawca”. To od jego decyzji zależy przede wszystkim ustanowienie PPE, a następnie wysokość składki, forma, w jakiej gromadzone i pomnażane będą oszczędności, i inne rozwiązania.

„Dobrowolność” dla pracownika ogranicza się do decyzji o przyłączeniu się do PPE, jeśli został on ustanowiony przez pracodawcę, bądź też rezygnacji z takiej możliwości.

Skoro ustawodawca założył, że o dodatkowej dobrowolnej emeryturze pracownika będzie decydował pracodawca – na niego zostały nacelowane mechanizmy motywacyjne. Aby zachęcić pracodawców do tworzenia PPE, ustawodawca zwolnił środki przeznaczane na oszczędności emerytalne z obciążenia składką ZUS w maksymalnej wysokości 7 proc. wynagrodzenia pracownika, a koszty związane z prowadzeniem programu zaliczył do kosztów uzyskania przychodów.

Uzasadnienie zmiany systemowej III filaru jest proste – rolą pracodawców nie jest zabieganie o emerytalne zabezpieczenie pracowników, lecz prowadzenie biznesu

Mimo tych zachęt zdecydowana większość pracodawców uznała, że ustanowienie PPE nie leży w ich interesie.

Po pierwsze dlatego, że utworzenie PPE pociąga za sobą wzrost kosztów pracy. Zapis ustawy mówiący, że składka podstawowa PPE finansowana jest ze środków pracodawcy, oznaczała w praktyce nieobjętą obciążeniem ZUS podwyżkę wynagrodzeń przeznaczoną na cele emerytalne pracowników. Wzrost tych kosztów tylko w niewielkim stopniu łagodzi ulga w składce ZUS.Po drugie, prowadzenie PPE oznacza ponoszenie innych kosztów. Zgoda na ich zaliczenie do kosztów uzyskania przychodów nie jest szczególną zachętą. Nie tworząc PPE, po prostu można ich uniknąć.

Tworzeniu PPE nie sprzyjała sytuacja na rynku pracy, na którym duża ilość pracowników poszukujących pracy nie wymuszała na pracodawcach szczególnych zachęt w celu ich przyciągania czy związania z firmą. Sytuacja ta zakłóciła swoistą równowagę sił między pracodawcą i pracownikami. (Podnoszą się głosy, że w obecnej sytuacji utrzymującej się emigracji zarobkowej i malejącego bezrobocia pracodawcy będą bardziej skłonni do tworzenia PPE. Jest to raczej wishfull thinking, czyli – jak mawiał Melchior Wańkowicz – zwykłe chciejstwo).

Negatywnie na decyzje pracodawców wpływała również mitręga administracyjna związana z rejestracją programu, a następnie jego prowadzeniem.

Prawdziwie dobrowolne oszczędzanie na emeryturę to indywidualne konta emerytalne. Przyszły emeryt sam decyduje o tym, czy, kiedy, w jakiej formie i w jakiej wysokości (w pewnych granicach) będzie oszczędzał.W IKE zatem system motywowania musiał zostać skierowany bezpośrednio do potencjalnych oszczędzających. Zachętą jest ulga w podatku dochodowym od dochodów kapitałowych (tzw. podatku Belki). W związku z przyznaną ulgą wysokość składek została ograniczona maksymalnie do 150 proc. średniego wynagrodzenia w gospodarce narodowej. W powszechnej ocenie ulga ta nie oddziałuje wystarczająco motywacyjnie, gdyż jest relatywnie niewielka, liczona od zbyt niskiej kwoty [1] i znacznie odroczona w czasie. Podzielam ten punkt widzenia.

Potencjalne korzyści związane z ulgą pokazywane w horyzoncie kilkudziesięciu lat nie mogą motywować silnie do podejmowania decyzji inwestycyjnych. Istnieje zatem zrozumiała tendencja do odkładania na później decyzji o rozpoczęciu dobrowolnego oszczędzania na emeryturę.

Warto zauważyć, że słabe oddziaływanie motywacyjne ulgi za oszczędzanie w IKE ulegnie dalszemu osłabieniu po zapowiedziach likwidacji podatku od dochodów kapitałowych, które miały miejsce po wyborach parlamentarnych w listopadzie 2007.

Jestem z zasady niechętny wspieraniu czegokolwiek, w tym rozwoju IKE, przez ulgę w podatku dochodowym od osób fizycznych. Ludzie powinni oszczędzać na emeryturę, gdyż to leży w ich interesie, a nie dlatego, by skorzystać z ulgi. Nikt nie zachęca ulgami do ubezpieczania mieszkań czy wykupywania polis AC, a mimo to chętnych nie brakuje.

Nie miejsce tu, by pisać o wadach i zaletach takiego rozwiązania, na sposób jego wprowadzenia i funkcjonowania. Chcę zatem zwrócić uwagę jedynie na dwie istotne kwestie.

Pierwsza to uszczerbek dochodów budżetowych. Choć interesującą propozycję rozwiązania tego problemu przedstawił Cezary Stypułkowski [2]. Zaproponował pokrywanie utraty dochodów z tytułu tej ulgi dochodami z podatku od zysków kapitałowych.

Druga to spójność systemowa. Ulga w podatku dochodowym od osób fizycznych przyznana oszczędzającym na IKE nie rozwiązuje kompleksowo problemów III filaru. Uczestnicy programów PPE natychmiast upomną się o taką samą ulgę, jaka przysługiwać będzie uczestnikom IKE [3]. I w związku z tym wymieniona wyżej pierwsza kwestia nabiera dodatkowej wagi.

III filar w obecnej formie jest niespójny, a system motywowania do dobrowolnego oszczędzania na emeryturę jest nieskuteczny i źle zaadresowany. Proponuję zatem przebudowę tego systemu. Uważam, że oszczędzanie w III filarze winno być dobrowolne, a warunki dobrowolności, jak wykazałem to powyżej, spełnia jedynie oszczędzanie w IKE. Dlatego sugeruję stopniowe odejście od pracowniczych programów emerytalnych na rzecz indywidualnych kont z następującym przebudowaniem konstrukcji IKE:

1. opłacanie składki podstawowej ze środków pracowników w wysokości maksymalnej do X proc.[4] wynagrodzenia

2. ulga w składce ZUS dla pracodawców liczona od składki podstawowej

3. brak możliwości wykorzystania zgromadzonej składki podstawowej przed przejściem na emeryturę

4. opłacanie składki dodatkowej w dowolnej wysokości, z możliwością zaciągania kredytów pod zastaw części tej składki przed przejściem na emeryturę

5. wprowadzenie ulgi w podatku dochodowym od składki dodatkowej w wysokości, na jaką może sobie pozwolić budżet państwa.

Uzasadnienie zmiany systemowej III filaru jest proste – rolą pracodawców nie jest zabieganie o emerytalne zabezpieczenie pracowników, lecz prowadzenie biznesu i zarabianie pieniędzy. Nie oznacza to jednak, że chcę marginalizować rolę pracodawców w nowym systemie. Jeśli pracodawca zatrudniający oszczędzającego dobrowolnie na emeryturę będzie miał prawo do ulgi w składce ZUS do wysokości X proc. wynagrodzenia tego pracownika, to z natury rzeczy skłonny będzie do motywowania pracowników do oszczędzania na emeryturę i pozyskiwania takich, którzy na emeryturę oszczędzają. Oznaczać to będzie dla niego obniżenie kosztów pracy, a jednocześnie nie będzie pociągać za sobą dodatkowych kosztów. Rozwiązanie takie stanowi też element polityki obniżania tzw. klina podatkowego.

Moim zdaniem składka dodatkowa nie powinna być limitowana. Limitowanie oszczędności na emeryturę w sytuacji, gdy przewidywana stopa zastąpienia z I i II filaru kształtuje się na poziomie ok. 50 proc., jest dla mnie niezrozumiałe.

Natomiast ewentualna ulga w podatku dochodowym powinna przysługiwać tylko tym, którzy opłacają składkę dodatkową i być liczona od tej składki (z określonym limitem). Aby skorzystać z ulgi, należałoby zatem założyć IKE i opłacać składkę podstawową oraz dodatkową. Takie rozwiązanie winno być silną motywacją do zwiększonego dodatkowego oszczędzania na emeryturę.

Sądzę, że nowy system byłby bardziej przyjazny zarówno dla pracodawców, jak i pracobiorców. Pracodawcy mieliby silną motywację do zachęcania pracowników do uczestnictwa w III filarze. Do oszczędzania na emeryturę mieliby szansę przyłączyć się pracownicy małych firm, których właściciele nigdy nie zdecydują się na ustanowienie PPE. Oszczędzający samodzielnie decydowaliby, jak i gdzie lokować swoje oszczędności. Byliby silnie motywowani nie tylko do opłacania składki podstawowej, ale i dodatkowej. A w przypadku zmiany pracodawcy nikt nie miałby problemu z kontynuacją oszczędzania.

Reasumując, byłaby szansa na istotny wzrost dobrowolnie oszczędzających na emeryturę i wzrost dobrowolnych oszczędności emerytalnych.

[1] w lipcu 2007 r. były plany trzykrotnego zwiększenia limitu wpłat na IKE – patrz: K. Ostrowska, Porażka trzeciego filaru, „Rz” 16 lipca 2007

[2] C. Stypułkowski, Zostawmy podatek Belki, wprowadźmy ulgę Pawlaka/Tuska, „Gazeta Wyborcza” 19 listopada 2007

[3] propozycja taka już została sformułowana wprost: M. Jaworski, III filar: potrzebne są nowe zachęty do oszczędzania, „Gazeta Prawna” 12 listopada 2007