Uwaga na dług publiczny

Niezależnie od tego, czy i w jakiej postaci strefa euro przetrwa i czy Polska w tej kadencji parlamentu zdecyduje się do niej przystąpić, niezbędne jest przyjęcie reguły polityki budżetowej lepiej dyscyplinującej rząd.

Ustalenia ostatniego szczytu UE są  stosunkowo mało jasne zarówno od strony prawnej, jak i ze względu na ich potencjalne skutki ekonomiczne dla poszczególnych krajów. Wynika to stąd, że aż do samego rozpoczęcia szczytu nie było wiadomo, który z dwu ogólnych wariantów zmian zostanie zaakceptowany. Warianty te istotnie się różnią, ponieważ każdy z nich wiąże się z odmiennym wymiarem kryzysu strefy euro. Można powiedzieć, że w węższym i chyba zbyt płytkim rozumieniu jest to kryzys reguł polityki lub ściślej – mechanizmów Paktu Stabilności i Wzrostu.

W szerszym i głębszym rozumieniu jest to kryzys wywołany defektem instytucjonalnym polegającym na braku odpowiednio dużego wspólnego budżetu, który mógłby być wykorzystywany do neutralizowania szoków specyficznych dla poszczególnych krajów, gdy roli takiej nie może pełnić prowadzona na szczeblu ponadnarodowym polityka pieniężna. Ustalenia szczytu idą, na razie, w kierunku tej pierwszej interpretacji: mają zostać wzmocnione mechanizmy paktu, a głównie sankcje za ich nieprzestrzeganie. Dopiero obecny kryzys zmusił do ponownego zastanowienia się nad skutecznością działania mechanizmów strefy euro, a także systemu stabilności finansowej, regulacji i nadzoru oraz standardowych działań banków centralnych.

Nasz kierunek zmian

Nowy mechanizm instytucjonalny wykrystalizuje się najwcześniej za kilka miesięcy, a proces przyjmowania trwać będzie pewnie znacznie dłużej. Ale polski rząd powinien jak najszybciej podjąć działania przybliżające nas do ogólnego kierunku zmian w funkcjonowaniu strefy euro. Chodzi o szukanie konkretnych rozwiązań dla Polski, które z jednej strony umożliwią nam stosunkowo łatwe wejście do strefy euro, jeśli taka decyzja zostanie przez władze podjęta, a z drugiej okażą się korzystne dla gospodarki, nawet jeśli przeważy pogląd o pozostaniu poza nią. Rozwiązania te odnoszą się do problemu braku równowagi finansów publicznych, do którego w najbliższych latach inwestorzy i agencje ratingowe będą przywiązywać szczególną wagę nie tylko ze względu na skutki kryzysu, ale i na czynniki demograficzne.

Pod wpływem kolejnych odsłon kryzysu strefy euro i nerwowości inwestorów, która mu nie tylko towarzyszy, ale i go wzmaga, formułowany jest przesadny, krótkowzroczny pogląd o silnych jednoznacznych korzyściach z pozostawania poza strefą euro. Można łatwo znaleźć przykłady, które wydają się ten pogląd potwierdzać. Porównajmy np. Francję i Wielką Brytanię. Od francuskich dziesięcioletnich obligacji rządowych inwestorzy domagają się rentowności o ok. 1 punkt proc. wyższej niż od brytyjskich, mimo że makroekonomiczne fundamenty są we Francji  lepsze. Członkostwo w strefie euro stało się czynnikiem stygmatyzującym, a pozostającej poza nią Wielkiej Brytanii rynki wydają się przyznawać pewien bonus. Niedawno rynki dawały bonus w postaci niższej premii za ryzyko za samo członkostwo, nawet jeśli nie uzasadniały tego fundamenty makro. Można przypuszczać, że karząc obecnie kraje za samo członkostwo w strefie euro, inwestorzy zareagowali nadmiernie oraz że sytuacja ta ulegnie w przyszłości odwróceniu.

Bardziej łaskawe traktowanie Wielkiej Brytanii przez inwestorów ma też dodatkowy powód, który jest  interesujący w przypadku Polski. Należy przypuszczać, że na korzystną wycenę ryzyka Wielkiej Brytanii wpływ miało wczesne podjęcie przez rząd dosyć radykalnych działań zmierzających do ograniczenia deficytu. Podobną determinacją powinien się obecnie wykazać polski rząd, bo rentowność obligacji jest niepokojąco wysoka i tylko mniej niż 1,5 pkt proc. niższa niż w zagrożonych kryzysem Włoszech. Przejście od stanu w miarę bezpiecznego dostępu do źródeł finansowania do stanu utraty płynności i pułapki zadłużenia może okazać się zaskakująco szybkie. Szczególnie niepokojące jest to, że nie bardzo wiemy, jakie czynniki i w jakim stopniu chronią dany kraj od przejścia z jednego stanu w drugi. Ekonomia daje tu ograniczone podpowiedzi, gdyż jak barwnie określił to prof. Eric Leeper, w odróżnieniu od polityki pieniężnej, która osadzona jest dość dobrze w analizie naukowej, polityka fiskalna czerpie raczej z alchemii.

Na forum międzynarodowym chętnie ostatnio szczycimy się tym, że regułę długu publicznego już od dawna mamy przeniesioną z traktatu z Maastricht do konstytucji. Problem polega jednak na tym, że inwestorzy nie nagradzają nas wcale albo nagradzają nas tylko w niewielkim stopniu za to, że jesteśmy pionierem w tym zakresie, a także za to, że jesteśmy poza strefą euro. Długookresowe stopy procentowe liczone dla potrzeb kryteriów konwergencji są u nas wyższe m.in. niż w Hiszpanii, Słowacji i Słowenii, a także niż na Litwie, Łotwie i w Bułgarii. Choć „alchemia fiskalna" nie daje jasnych odpowiedzi, z czego wynikają tak wysokie stopy, to oceny i ostrzeżenia płynące z agencji ratingowych dosyć jednoznacznie wskazują, że kluczowym czynnikiem jest brak reform fiskalnych. Choć cele rządu w zakresie ograniczenia deficytu są ambitne, to spowolnienie wzrostu zagraża ich realizacji. Dlatego ważne jest wysłanie sygnału, który uwiarygodniłby dążenie do ograniczenia deficytu. Sygnałem tym powinno być uzupełnienie reguły długu regułą dotyczącą deficytu budżetowego.

Czy konstytucja wystarczy

Polska konstytucyjna reguła długu wzmocniona progami ostrożnościowymi sama w sobie nie działa w pełni skutecznie i przy obecnych zawirowaniach jest niewystarczająca. Jej poważny mankament polega na tym, że systematycznie pcha dług w okolice progu 55 proc. PKB i wówczas uruchamia nerwowe działania, które mogą wyzwolić podejrzliwość inwestorów, pogorszyć rating i spowodować trudności ze znalezieniem finansowania na rynku. Działania te to nie tylko interwencje walutowe czy wykupywanie od inwestorów własnych bonów skarbowych, mające w odpowiednim momencie obniżyć wartość zagranicznej części długu, ale też próby zmiany metody liczenia długu powiązane ze zmianami naruszającymi strukturę instytucjonalną gospodarki (wykorzystanie rezerwy demograficznej, zmiany w OFE). Słabość obecnego rozwiązania polega też na tym, że w obecnych warunkach 60-proc. limit długu jest uważany za zbyt wysoki dla gospodarek wschodzących. Najczęściej przyjmuje się, że powinien on wynosić 40 proc. PKB; taki mniej więcej poziom ma obecnie dług m.in. w Słowenii i w Słowacji oraz na Litwie i Łotwie. Roger Bootle w książce „The Trouble with Markets" przyjmuje, że właściwy poziom jest jeszcze niższy i wynosi 20 proc. PKB. Zaletą jest to, że nawet przy poważnym kryzysie przez mniej więcej cztery lata deficyt budżetowy mógłby wynosić około 10 proc. i oddziaływać antycyklicznie bez ryzyka przekroczenia przez dług granicy 60 proc. PKB i tym samym bez obaw inwestorów, że może dojść do załamania finansów publicznych. Zawarty w exposé premiera zamiar obniżenia długu do poziomu 47 proc. na koniec kadencji nie jest może celem wystarczająco ambitnym, ale przynajmniej świadczy o tym, że rząd zdaje sobie sprawę z zagrożenia pozostawania w okolicy progu 55 proc. Zamiar ten wymaga jednak uwiarygodnienia. Reguła wydatkowa rządu nie jest rozwiązaniem wiarygodnym, ponieważ zbyt łatwo jest znaleźć wytłumaczenie dla konieczności jej uchylenia lub okresowego zawieszenia. Wobec kryzysu strefy euro nie są wystarczające pod tym względem i zewnętrzne ograniczenia w postaci procedury nadmiernego deficytu.

Silnym sygnałem dla inwestorów, który potwierdzałby naszą determinację w uzdrawianiu finansów publicznych, byłoby wprowadzenie do konstytucji reguły zrównoważonego budżetu strukturalnego, czyli skorygowanego o deficyty i nadwyżki wynikające z wahań koniunkturalnych. Rozwiązanie to byłoby zgodne z proponowanymi obecnie dyscyplinującymi zmianami w strefie euro, co jest istotne, ponieważ po szczycie w Brukseli bez niego jeszcze trudniej będzie próbować przekonywać inwestorów, że Polska jest liderem koniecznych zmian instytucjonalnych. Jeszcze bardziej wyraźnym sygnałem byłoby jednoczesne obniżenie konstytucyjnego limitu długu do 40 proc.

Suwerenność gospodarcza

Paradoksalnie takie rozwiązania powinny spotkać się ze szczególnym poparciem ze strony tej części opozycji, która tak mocno akcentuje kwestię suwerenności gospodarczej, nie wnikając w jej obecny sens. Otóż współcześnie suwerenność ta polega przede wszystkim na możliwie najskuteczniejszym zabezpieczeniu gospodarki krajowej przed silnymi zaburzeniami płynącymi ze światowych rynków finansowych (m.in. ataków spekulacyjnych). Reguły dyscyplinujące finanse publiczne mają więc kluczowe znaczenie dla zwiększania suwerenności gospodarczej. Sygnał do rynków zostałby dodatkowo wzmocniony, gdyby rozważono utworzenie niezależnej Rady Polityki Budżetowej. To również powinno spotkać się z aprobatą tej samej części opozycji, ponieważ instytucja taka została niedawno utworzona w Wielkiej Brytanii, która jest dla części posłów symbolem suwerenności ekonomicznej. Lepiej jednak, żeby takim symbolem, i to bardziej realistycznym, była Szwecja, która ma podobny jak Polska wzrost gospodarczy, ale zrównoważony budżet (+ 0,2 proc. PKB), dług publiczny w wysokości 40 proc. PKB, silnie dodatnie saldo bieżące bilansu płatniczego (+ 6,4 proc. PKB) i najniższe w UE długoterminowe stopy procentowe (1,76 proc.). Mniej ambitnym, ale też wartym analizy wariantem byłoby pozostawienie 60 proc. granicy długu i wprowadzenie nowej reguły deficytu w połączeniu z obniżeniem progu ostrożnościowego z 55 proc. do co najmniej 45 proc. na koniec kadencji. Trwałe obniżenie deficytu i długu nie tylko zmniejszyłoby podatność gospodarki na zaburzenia zewnętrzne i obniżyło koszt finansowania, ale także zwiększyłoby znacząco pole manewru w polityce pieniężnej.

Konieczne jest wyraźne wzmocnienie zaufania inwestorów do stabilności naszych finansów publicznych