Czeka nas inwestycyjny regres?

Oczekiwane i od dawna zapowiadane tzw. drugie exposé premiera Donalda Tuska mamy za sobą. Deklarowane podporządkowanie strategii gospodarczej utrzymaniu dodatniego tempa wzrostu PKB Polski należy uznać za prawidłowe.

Zgodzić należy się z premierem, że kluczem do utrzymania dodatniej dynamiki PKB są inwestycje. Jeżeli zatem drugie exposé zasługuje na uwagi krytyczne, to nie ze względu na postawione priorytety polityki społeczno-ekonomicznej, ale ze względu na niezbyt jasne sposoby działań, które mają umożliwić realizację zamierzonych celów, i za  brak dyscypliny w podawaniu danych liczbowych.

Liczne znaki zapytania

Za słuszne należy uznać przyjęcie przez rząd priorytetu utrzymania wysokiej dynamiki nakładów inwestycyjnych. Bez tego i tych nakładów Polska nie uzyska niezależności energetycznej, a może mieć problemy z zaspokojeniem potrzeb energetycznych społeczeństwa i gospodarki. Dokończenie budowy sieci dróg ekspresowych i autostrad także nie będzie możliwe bez odpowiedniego wysiłku inwestycyjnego.

Premier zdawał się epatować słuchacza kwotami, które z punktu widzenia pojedynczego człowieka budzą respekt. 30, 40 czy 1 mld zł u zwykłych obywateli taki respekt budzi – w skali makroekonomicznej niewiele jednak nam mówi.

Zasadnicze wątpliwości interpretacyjne budzi wymieniona przez premiera kwota rzędu 700–800 mld zł, która ma być przeznaczona na inwestycje prawdopodobnie w najbliższych ośmiu latach, od 2013 do 2020 r., chociaż można mieć wątpliwości, czy premier mówił o takiej perspektywie, gdyż niektóre z tych wydatków mają być (zostały?) poniesione już w 2012 r.

Nie wiedzieliśmy właściwie, czy jest to kwota, którą rząd zamierza wydatkować z własnych środków, bez środków unijnych, czy też jest to kwota łączna, ze środkami unijnymi. Na stronie Kancelarii Prezesa Rady Ministrów opublikowano diagram z nakładami inwestycyjnymi, z którego wynika, że kwota ta obejmuje także środki unijne, ale nie jest on kompletny.

Wydatki inwestycyjne wykazane na diagramie opiewają na 499 mld zł, a więc znacznie mniej, niż zapowiadał premier. Część z nich planowana jest na lata 2012–2016, część na 2013–2020. Można zakładać, że środki unijne będą środkami, które rząd zamierza uzyskać w najbliższej perspektywie finansowej, czyli w latach 2014–2020. Czy jednak kwota ta obejmuje również środki finansowe, które nie zostały jeszcze wydatkowane z perspektywy 2006–2013?

Nie wiemy dokładnie, do jakiego okresu odnoszą się te kwoty, a zatem trudno je w ogóle interpretować.

Nie wiemy też, o jakich (z jakich źródeł finansowanych?) nakładach mówił pan premier. Wyżej podniesiono wątpliwość dotyczącą tego, czy w ogólnym szacunku 700–800 mld zł uwzględniono środki z UE. Z informacji KPRM wiemy, że tak. Wątpliwości jednak pozostają. Jan Krzysztof Bielecki, szef zespołu doradców premiera, po głosowaniu nad wotum zaufania stwierdził w TVN, że kwota ta obejmuje także nakłady firm prywatnych, np. na energetykę czy gaz łupkowy. Dodatkowe wątpliwości powstają w związku z późniejszą wypowiedzią w tej samej stacji ministra finansów, który wręcz stwierdził, że nakłady te w ogóle nie będą obciążać budżetu państwa. Te wypowiedzi prowadzą do całkowitego zamieszania, które w ogóle uniemożliwia udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy to, co przedstawił pan premier, oznacza wzrost czy  spadek nakładów.

Premier zdawał się epatować słuchacza kwotami, które z punktu widzenia pojedynczego człowieka budzą respekt

W tej kwestii musimy niestety pozostać w kręgu domysłów i własnych szacunków. Jeżeli założymy, że kwota 700–800 mld zł wymieniona przez premiera dotyczy lat 2013–2020, czyli okresu obejmującego rok 2013 i nową perspektywę finansową (2014–2020) UE, to trudno ją uznać za jakiś radykalny postęp w stosunku do tego, co obserwowaliśmy dotychczas.

W latach 2004–2011 wydatki sektora publicznego na inwestycje można szacować na około 450 mld zł w cenach bieżących, co stanowiło około 4,6 proc. PKB w tym okresie. Jeśli nominalna wartość PKB w latach 20013–2020 będzie wzrastać w podobnym tempie jak w latach 2004–2011 (około 6,5 proc. rocznie), to PKB w latach 2013–2020 osiągnąłby łącznie około 17,5 bln zł.

Aby utrzymać udział nakładów inwestycyjnych sektora publicznego w PKB na poziomie zbliżonym do średniej z lat 2004–2011, nakłady te musiałyby osiągnąć ok. 820 mld zł, a więc nieco więcej, niż wynosi górna granica przedziału wskazanego przez premiera. To pokazuje, że relatywna wielkość nakładów nie zwiększy się – będą one zbliżone do nakładów z okresu 2004–2011. Dodatkowo z ogólnej kwoty planowanych wydatków na inwestycje związane z gazem łupkowym nakłady sektora publicznego wyniosą (do 2016 roku) około 5 mld zł, natomiast nakłady sektora prywatnego 50 mld zł.

Nie wiadomo, jakie, zdaniem rządu, będą nakłady sektora prywatnego na rozwój energetyki. W praktyce chodzi zapewne o kwotę podobną do tej, jaką mają wyłożyć prywatni inwestorzy na gaz łupkowy, czyli około 50 mld zł. Wynikałoby z tego, że nakłady sektora publicznego na inwestycje w latach 2013–2020, uwzględniając podany przez premiera przedział planowanych wydatków, wyniosą od 600 do 700 mld zł, co stanowiłoby mniejszy odsetek PKB niż w latach 2004–2011.

Jeżeli dodatkowo uwzględnimy wydatki z 2012 r., które zostały lub będą poniesione, to na lata 2013–2020 pozostaje kwota mieszcząca się w granicach 550–650 mld zł, co byłoby istotnym regresem; udział wydatków sektora publicznego na inwestycje spadłby z 4,6 proc. PKB w latach 2004–2011 do 3,2–2,7 proc. PKB w latach 2013–2020.

Brak odniesienia do obecnych planów

Przedstawionych wyżej wątpliwości nie rozwiewają także informacje przekazane na wspólnej konferencji ministrów Rostowskiego i Budzanowskiego. Wprawdzie można się z nich dowiedzieć, że planowana kwota programu wynosi 723 mld zł, podano również strukturę źródeł finansowania, ale nadal pozostają niejasności. W ramach tej kwoty mieści się 70 mld kredytu pod zwrot VAT, który trudno traktować jako kredyt inwestycyjny, gdyż kredyt ten może zwiększać płynność finansową firm, a nie ich wydatki inwestycyjne. Również kwotę 60 mld zł gwarancji dla MŚP trudno zaliczyć do wydatków inwestycyjnych – są to środki, które mogą umożliwić zrealizowanie inwestycji, ale nie są środkami przeznaczonymi na finansowanie inwestycji.

Gdybyśmy zatem kwotę wynikającą z wystąpienia ministra Rostowskiego pomniejszyli o 130 mld zł, to pozostaje kwota nieco poniżej 600 mld zł, a więc co najmniej 100 mld zł niższa niż kwota wymieniona przez premiera. Poważne znaki zapytania dotyczą także programu „Inwestycje polskie". Z tego, co zostało przedstawione przez ministra finansów i ministra skarbu, trudno wyrobić sobie pogląd na sposób funkcjonowania programu, jego narzędzi i skutków. Wreszcie nie wiadomo, jak przedstawiony program ma się do długookresowych planów rządu. Czy oznaczają one wzrost w stosunku do tych planów, czy też stanowią po prostu upublicznienie tych zamierzeń, które i tak byłyby podjęte.

Kolejna wątpliwość dotyczy wydatków sektora samorządowego. Czy w wymienionej przez premiera kwocie mieszczą się wydatki inwestycyjne tego sektora. W latach 2009–2010 wydatki inwestycyjne jednostek samorządu terytorialnego wynosiły średnio nieco ponad 50 proc. wydatków sektora publicznego. Mając to na uwadze, można wnioskować, że wymieniona przez premiera kwota obejmuje także wydatki jednostek samorządu terytorialnego. W jaki jednak sposób została oszacowana kwota wydatków samorządowych w okresie objętym planem, ile ona wynosi, jaką część wydatków ogółem stanowi? Czy samorządy, które w wielu przypadkach zbliżają się do limitów zadłużenia, będą w ogóle w stanie finansować inwestycje w takim zakresie jak dotychczas? Niestety, na te pytania brak wyczerpującej i przekonującej odpowiedzi.

Druga część wystąpienia premiera również budzi niejasności. Zrealizowanie socjalnych obietnic będzie oznaczało dodatkowe obciążenie dla sektora finansów publicznych. Pan premier nie pokazał jednak, skąd będą pochodzić te środki. Wątpliwości budzi kwestia dotycząca obciążeń na rzecz Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Wprawdzie premier wyraźnie podkreślił, że nie planuje wprowadzenia oczekiwanego przez ekonomistów i publicystów obciążenia („ozusowania") umów-zleceń i umów o dzieło, ale stwierdził, że rząd będzie zmierzał do obciążenia składkami na ubezpieczenia społeczne wysokich dochodów, które dziś nie są tymi składkami obciążone. Niestety, pan premier nie powiedział, co konkretnie ma na myśli. Na dobrą sprawę przedmiotem dodatkowych obciążeń mogą być wynagrodzenia przekraczające obecny limit (30 średnich pensji), który dziś powoduje zaprzestanie pobierania składek na ubezpieczenia społeczne. Czy oznacza to, że rząd zamierza obciążyć składkami tę część wynagrodzeń (przekraczających obowiązujący limit), które były dotąd wyłączone?

Zapewne wiele z tych wątpliwości zostanie wyjaśnionych. Pierwsze wystąpienia ministrów, którzy mają przedstawić szczegóły propozycji, niewątpliwie nieco rozjaśniają obraz, ale pozostawiają nadal wiele wątpliwości. Wydaje się jednak, że dla jasności przekazu należało w wystąpieniu premiera czy późniejszych wystąpieniach ministrów zadbać o większą przejrzystość. Mimo tych mankamentów wystąpienie premiera należy uznać za potrzebne i koncentrujące się na najważniejszych dziś dla Polski kwestiach. Z ostatecznymi ocenami musimy się jednak wstrzymać do uzyskania pełniejszych informacji o przedstawionych zamierzeniach, a zwłaszcza do czasu, kiedy będziemy mogli ocenić pierwsze efekty planowanych działań.

Prof. dr hab. Jan Czekaj jest byłym członkiem Rady Polityki Pieniężnej, pracuje na Uniwersytecie Ekonomicznym w Krakowie oraz w Wyższej Szkole Ekonomiii Informatyki w Krakowie.

W tej ostatniej uczelni pracuje też Aleksander Kowalski.