Dobre pomysły budżetowe

Moja ocena proponowanej reguły wydatkowej jest zdecydowanie negatywna – napisał Janusz Jankowiak w artykule zatytułowanym „Złe pomysły budżetowe" w „Rzeczpospolitej" z 10 czerwca, argumentując, że stabilizująca reguła wydatkowa nie jest prosta, uznaniowa i nie dotyczy całego sektora finansów publicznych. Z zarzutów Jankowiaka wynika, że nie przeczytał on założeń do projektu ustawy wprowadzającej stabilizującą regułę wydatkową. Dlatego, oprócz poniższego wyjaśnienia kwestii skrytykowanych zupełnie bezpodstawnie, pragniemy zachęcić wszystkich zainteresowanych tematem nowej reguły do lektury projektu założeń.

Jaki limit wydatków

Reguła dotyczy góra 14–16 proc. wydatków sektora – twierdzi Janusz Jankowiak (jego opinie z tekstu w „Rz" w dalszej części tekstu przedstawiono kursywą).

Nieprawda. Limit wydatkowy obejmie budżet państwa, fundusze w BGK, FUS, Fundusz Pracy, fundusze w KRUS oraz pośrednio: samorządy terytorialne, NFZ i tzw. święte krowy. Pośrednio, tj. z uwagi na autonomię tych jednostek, ich wydatki będą szacowane, a wydatki pozostałych jednostek objętych limitem będą musiały odpowiednio się dostosować, aby zapewnić przestrzeganie limitu. Czy zatem limit obejmuje 14–16 proc. sektora? Nie, o wiele więcej – ponad 90 proc. sektora.

Operuje się tu średnią dynamiką PKB w cyklu. A to znaczy, że trzeba oszacować potencjał i lukę produktową, czyli wielkości nieobserwowalne sektora.

Nieprawda. Do obliczenia średniej dynamiki PKB wykorzystywanych będzie sześć historycznych odczytów realnej dynamiki PKB i dwie prognozy. Jest o tym napisane na str. 11 założeń. Co więcej, na stronie 6. uzasadnia się przyjęcie reguły wydatkowej następująco: „(...) z uwagi na liczne rewizje, skomplikowane i różniące się od siebie metody szacunków oraz trudności w prognozowaniu kategorii nieobserwowalnych (wyniku strukturalnego, potencjalnego PKB), oparcie reguły na tego typu kategoriach powoduje z jednej strony zbytnie jej skomplikowanie, z drugiej strony naraża na potencjalne zmiany np. metody szacunków, dokonywane w celu osiągnięcia złagodzenia reguły". Krótko mówiąc, nie dość, że w stabilizującej regule wydatkowej nigdzie nie wprowadza się ani potencjału, ani luki produktowej, to jeszcze wyjaśnia się tego powód!

Reguła powinna odnosić się do dochodów z kolejnego okresu (prognoza).

Nieprawda. Właśnie oparcie reguły na prognozowanych dochodach stanowiłoby pole do nadużyć. Dochody mogłyby być prognozowane zbyt optymistycznie lub pesymistycznie. Wszystko zależałoby od instytucji sporządzającego prognozę. Poza tym, czy dochody rosnące z powodu dobrej koniunktury uzasadniają jednakowy wzrost wydatków? Jeśli tak, to otrzymujemy regułę procykliczną, czyli taką, która nie sprzyja stabilizacji gospodarki. Jeśli nie, to kto byłby odpowiedzialny za wyodrębnienie cyklicznej części dochodów? I znów: czy od postępowania tego kogoś nie zależałoby zbyt wiele?

Urealnione prognozą inflacji wydatki z okresu poprzedniego petryfikują złą strukturę wydatków z olbrzymią przewagą tych zdeterminowanych.

Oparcie reguły na prognozowanych dochodach stanowiłoby pole do nadużyć. Dochody mogłyby być prognozowane zbyt optymistycznie lub pesymistycznie

Reguła nie mówi nic o strukturze wydatków! Reguła wyznacza limit, którego podział pozostawia się w gestii Rady Ministrów i Parlamentu. Na stronie 21. założeń podkreślono: „sublimit wydatkowy nie będzie dotyczył każdego wydatku w takim samym stopniu – będzie on miał charakter zagregowany, a więc zdeterminuje łączny wzrost wydatków. Oznacza to, że niektóre wydatki będą mogły rosnąć szybciej (w zależności od priorytetów polityki gospodarczej), o ile będą kompensowane odpowiednio wolniejszym wzrostem innych wydatków objętych sublimitem". Nic nie stoi więc na przeszkodzie, by zmienić strukturę wydatków.

Reguła wydatkowa nie zająknie się o dochodach pod pretekstem ich wolatylności.

Nieprawda. Rzeczywiście, dochody są zmienne i dlatego trudno je kontrolować, rzadko zatem stanowią cel reguł fiskalnych. Nie jest jednak prawdą, że stabilizująca reguła wydatkowa zupełnie abstrahuje od strony dochodowej. Po pierwsze, mechanizm korygujący opiera się, w zależności od wariantu, na wyniku nominalnym w średnim okresie lub na państwowym długu publicznym. A przecież nadmiernie niski poziom dochodów wpływałby na pogorszenie obu tych zmiennych i doprowadziłby do korekty dynamiki limitu. Po drugie, dochody w długim okresie determinowane są przez wzrost PKB. Po trzecie, rozważane jest uwzględnienie w formule dyskrecjonalnej zmiany obciążeń fiskalnych. W uproszczeniu: obniżka stawek podatkowych skutkowałaby adekwatną obniżką limitu i na odwrót. Składnik ten w formule nie jest jednak bezwzględnie konieczny, ponieważ, jak to zostało wcześniej zauważone, nadmierne obniżenie lub podwyższenie dochodów zostałoby odpowiednio uwzględnione w wydatkach.

Opis zmiany dochodów wypełnia prawie całą stronę 17. Oprócz tego, zmiana obciążeń fiskalnych znajduje się w schemacie na str. 10 oraz w przykładzie ilustrującym obliczanie limitu (str. 18). Wiadomo, że do humanistów przemówi szybciej słowo pisane, do umysłów technicznych – schemat, a do praktyków i umysłów ścisłych – przykład na konkretnych liczbach. Ministerstwo Finansów starało się sprostać wszelkim oczekiwaniom.

[Wystąpią] trudności związane ze skonstruowaniem reguły wydatkowej opartej na oszacowaniu deficytu strukturalnego.

Nie jest jednak prawdą, że stabilizująca reguła wydatkowa zupełnie abstrahuje od strony dochodowej

Prawda. Oczywiście, że wystąpią takie trudności. Komisja Europejska może napotkać ten problem, ponieważ deficyt strukturalny podlega silnym i częstym rewizjom. Oznacza to, że te lata, które kiedyś były uważane za słabe pod kątem koniunktury, mogą się później okazać relatywnie dobrymi. Niemcy również mogą mieć ten problem, ponieważ ich reguła będzie się opierała na wyliczeniach luki zgodnie z metodyką KE, ale potem tych wyliczeń nie będą zmieniali mimo ewentualnych rewizji luki przez KE. Nawet Szwedzi miewali problem z oceną, czy reguła nadwyżki budżetowej była przestrzegana w zależności od przyjętych kryteriów oceny.

Ale w Polsce takie trudności nie wystąpią! Dlatego że stabilizująca reguła wydatkowa nie jest oparta na oszacowaniu deficytu strukturalnego! Co prawda jeden z wariantów mechanizmu korygującego ma na celu stabilizować deficyt nominalny w średnim okresie, ale to przecież nie to samo co reguła deficytu strukturalnego.

Reguła nieuznaniowa

Reguła powinna być prosta.

Prawda. Dla czytelnika zaprezentowane w założeniach schematy i wzory mogą wydawać się skomplikowane. Przede wszystkim będzie ich mniej, bo ostatecznie pozostanie tylko jeden wariant mechanizmu korygującego. Co ważniejsze, reguła nie może być zanadto prosta, ponieważ wtedy przestanie być elastyczna i antycykliczna. Teoretycznie można też wprowadzić regułę, np. „deficyt strukturalny na poziomie 1 proc. PKB", ale diabeł tkwi w szczegółach i, jak słusznie zauważa Janusz Jankowiak, szacowanie zmiennych nieobserwowalnych wiązałoby się z trudnościami.

W swoim blogu Piotr Aleksandrowicz niedawno zaproponował inną, prostą regułę: „wydajemy publicznie tyle, ile mamy z podatków (zasada zrównoważonego budżetu)". Brzmi niezbyt skomplikowanie. Szkoda tylko, że taka reguła byłaby bardzo procykliczna. Nie wiadomo też, które dochody należałoby brać pod uwagę. Już zgromadzone? To jak w takim razie cokolwiek zaplanować na przyszłość i które wydatki ciąć w razie mniejszych wpływów od spodziewanych? Dochody prognozowane? A co w razie błędnych (zawyżanych) prognoz? Jednocześnie podstawowa koncepcja reguły jest prosta – limit wydatków powinien rosnąć tak jak PKB w średnim okresie, bo dochody są zależne od PKB.

[Reguła powinna być] nieuznaniowa i dotyczyć całego sektora finansów publicznych.

Ministerstwo Finansów również stoi na stanowisku, że reguła powinna być nieuznaniowa. I taka jest. To między innymi dlatego średniookresowa realna dynamika PKB zawiera aż sześć odczytów historycznych i tylko dwie prognozy. I dlatego korekta jest przewidziana oraz zawieszana tylko w ściśle określonych sytuacjach.

To dlatego schematy i wzory przedstawiające regułę nie są trywialne. Nie można mieć jednak wszystkiego naraz, a wydaje się, że prostszej reguły niż zaproponowanej i jednocześnie posiadającej pożądane cechy (w szczególności brak zmiennych nieobserwowalnych i uznaniowości!) nie dało się zaprojektować.

Pytanie, czy propozycja Janusza Jankowiaka o zawieszeniu na najbliższe trzy–pięć lat progów 50 i 55 proc. PKB nie jest uznaniowa? Tym bardziej że w tym samym artykule twierdzi, że „Najgłębszy sens progów ostrożnościowych (...) polega właśnie na limicie 50 proc". Po co więc reguły, które można zawieszać?

O zakresie sektora, który obejmuje reguła, piszemy w punkcie pierwszym. Dla porządku dodajmy też, że Ministerstwo Finansów nie zamierza zmieniać art. 86 ustawy o finansach publicznych w zakresie sankcji po ewentualnym przekroczeniu przez Państwowy Dług Publiczny progów 55 i 60 proc. PKB.

Złożone rozwiązanie

Zdajemy sobie sprawę, że stabilizująca reguła wydatkowa to nowatorskie i stosunkowo złożone rozwiązanie w zakresie finansów politycznych. Jednakże jest to konieczne, aby mogła ona realizować w sposób kompleksowy cele i  funkcje polityki fiskalnej, tj. (1) stabilizowała finanse publiczne, (2) korygowała nadmierną nierównowagę, (3) miała charakter antycykliczny. Przy tym równie istotne jest, aby reguła (4) nie podlegała subiektywnym wpływom i (5) nie opierała się na kategoriach nieobserwowalnych (np. luce produktowej).

Sławomir Dudek oraz Tomasz Szałwiński są zastępcami dyrektora Departamentu Polityki Fiskalnej, Analiz i Statystyki Ministerstwa Finansów; a Dominik Korniluk jest starszym specjalistą w tym departamencie.