Andrzej Wojtyna: Polski Ład zagrożeniem dla polskiej gospodarki

Przed zbliżającym się okresem urlopowym warto jeszcze raz odnieść się do dyskusji nad „Polskim Ładem" (PŁ) tym bardziej, że niebawem wielu polityków rządzącej koalicji ma wyruszyć w teren, by zwiększyć poparcie wyborców dla tego dokumentu. W dyskusji zgłoszono wiele szczegółowych wątpliwości i uwag krytycznych dotyczących najczęściej zmian w podatkach. Nie zostały jednak jak dotąd wystarczająco wyeksponowane bądź nawet wskazane, niektóre poważne zagrożenia, jakie PŁ stwarza nie tylko dla gospodarki, ale także dla całej architektury instytucjonalnej kraju zbudowanej po 1989 r. Co istotne, najważniejsze z tych zagrożeń to próba wciągnięcia partii opozycyjnych, a także ekspertów, w grę polegającą na ogniskowaniu uwagi i poparcia na poszczególnych pojedynczych elementach programu, w wyniku czego z debaty „wyparowują" kluczowe dylematy systemowe, które w rzeczywistości przesądzą o przyszłości kraju, czyli o faktycznym polskim ładzie.

Ład, jako ogólne pojęcie, wywołuje niezależnie od kontekstu pozytywne skojarzenia. Podobnie ma się rzecz z przymiotnikiem „polski", w każdym razie wśród rodaków. Połączenie tych dwu pojęć powinno budzić tym bardziej pozytywne doznania i emocje. I pewnie mogłoby tak się stać, gdyby nie wielki rozziew między niskim merytorycznym poziomem dokumentu a jego wysoko mierzącym tytułem. Semantyka musiała być dla obecnej władzy bardzo istotna, jeśli podjęła ona właściwie w ostatniej chwili decyzję o zastąpieniu „nowego ładu" „polskim ładem". Można się oczywiście zastanawiać, czy jej powodem była obawa przed skojarzeniami z dystopiami w rodzaju Nowego wspaniałego świata Huxleya czy raczej niewygodne pytanie o to, dlaczego potrzebna jest koncepcja nowego ładu, jeśli ciągle obowiązuje „stara" Strategia Odpowiedzialnego Rozwoju, a pierwsza kadencji rządów przyniosła rzekomo wielkie sukcesy. Nawet jeśli zastąpi się „nowy ład" „polskim", to wątpliwości dotyczące relacji z przeszłością i tak pozostają: w jakim stopniu PŁ ma być próbą skonsolidowania „nowego ładu" tworzonego po 2015 pod nazwą „dobrej zmiany"?

Kwestie terminologiczne komplikują się jeszcze bardziej, jeśli zapytamy, czy „Polski Ład" oznacza to samo, co „Ład dla Polski". „Polski" użyty przymiotnikowo sugeruje specyfikę w stosunku do innych krajów, co przemawia za spojrzeniem przez pryzmat alternatywnych modeli kapitalizmu. Z kolei określenie „dla Polski" nie sugerowałoby, że chodzi o odmienne rozwiązania, lecz raczej optymalne dla kraju i narodu jako całości. Dopuszczałoby tym samym zgodność interesu kraju z interesem UE. Byłoby ono też bardziej trafne, gdyby chciano wyeksponować stan po zakończeniu pandemii. W tym kontekście nasuwa się też pytanie o geograficzny zakres PŁ. Jeśli w tytule nie dokonano by zmiany, to w domyśle chodziłoby o nasze miejsce w ładzie światowym lub co najmniej europejskim. Jeśli natomiast „nowy" zastępuje się „polskim", to pomija się fakt, że obecna pandemia jest par excellence szokiem globalnym i mało sensowne jest budowanie ładu krajowego w oderwaniu od uwarunkowań międzynarodowych. Te wydawałoby się niepotrzebne zabawy terminologiczne prowadzą nas jednak do bardzo ważnej kwestii: czy głównym powodem zmiany nazwy na „Polski Ład" nie była chęć podkreślenia odrębności od UE? Wydaje się to całkiem prawdopodobne, nawet jeśli paradoksalnie J. Kaczyński ciągle wraca do UE jako punktu odniesienia przy określaniu celu PŁ, jakim ma być dogonienie Europy do końca dekady pod względem PKB na mieszkańca. Tak czy inaczej, uporządkowanie kwestii terminologicznych jest niezbędne przy każdej próbie określenia, czym PŁ jest, czym nie jest, czym mógłby być i czym powinien lub nie powinien być. Chodzi bowiem w dużej mierze o to, czy PŁ to głównie opis rzeczywistości czy pożądanego stanu docelowego.

Zamiast na przymiotniki uwaga powinna zostać być może skierowana raczej na adekwatność samego pojęcia „ład". I tu dokument jest najbardziej niejasny. W sensie ogólnym, a tak zostało użyte, pojęcie to sugeruje kompleksowość, wielowarstwowość i równowagę powiązanych ze sobą elementów, a więc te cechy, których wyłaniający się z dokumentu „obiekt" właściwie nie posiada. W odniesieniu do danego kraju (systemu) powinno to zatem oznaczać uwzględnienie co najmniej trzech podsystemów – społecznego, politycznego i gospodarczego. W rzeczywistości w dokumencie przyjęto bardzo wąskie rozumienie PŁ: został on zdefiniowany jako „kompleksowa strategia przezwyciężenia skutków pandemii", jako „nasz plan gospodarczej odbudowy" oraz jako „nasza odpowiedź na największy kryzys w naszej powojennej historii". Jest to ujęcie bardzo wąskie nawet w odniesieniu do samego podsystemu gospodarczego i nijak się ma do przywoływanych w dokumencie historycznych analogii z New Deal F. D. Roosevelta czy z Planem Marshalla.

Bolesny obowiązek

W dokumencie nie zadbano nawet o to, aby zachować spójność między sposobem rozumienia istoty PŁ a jego celami. Pierwszy cel („jak najszybszy powrót na ścieżkę wzrostu gospodarczego") można jeszcze uznać za spójny z przyjętą wąską definicją PŁ. Trudno natomiast zrozumieć, jak drugi cel („kontynuowanie budowy polskiego państwa dobrobytu") można w ogóle rozpatrywać z pominięciem politycznego wymiaru ładu. Osobną, w zasadzie dyskwalifikującą merytorycznie dokument kwestią, jest brak nie tylko logicznego, ale właściwie jakiegokolwiek wyjaśnienia powiązań między: a) celami PŁ a zawartymi w nim „pięcioma fundamentami"; b) między „pięcioma fundamentami" a dziesięcioma „elementami" PŁ; c) między poszczególnymi „fundamentami" i między poszczególnymi „elementami". Przy całym upodobaniu autorów do produkowania slajdów, nie ma w PŁ nawet prostych diagramów strzałkowych, które pozwoliłyby wyrobić sobie przynajmniej ogólny pogląd na podstawowy kierunek i charakter tych powiązań. Bez tego nie sposób nawet w przybliżeniu określić prawdopodobieństwa realizacji wspomnianych dwu celów PŁ.

W zestawieniu z treścią dokumentu, tytułowy „ład" jest na pewno pojęciem zbyt ogólnym, a więc nieuprawnionym. Nasuwa się zatem pytanie, czy adekwatnym tytułem byłby „Polski ład gospodarczy". Zacznijmy od tego, że dla ekonomisty lektura PŁ jest dosyć bolesnym obowiązkiem, chociaż czasem również zaskakującym doświadczeniem. Pojawia się w nim np. takie nowe ważne pojęcie, jak niemoc ekonomiczna, która jest chyba twórczą konkretyzacją bardziej ogólnej kategorii imposybilizmu. Absurdem jest użycie tego pojęcia do absurdalnej oceny dorobku polskiej transformacji, która była najbardziej udana spośród krajów postkomunistycznej i z którego to dorobku obecna władza nadal korzysta. Są też w PŁ niekonwencjonalne spostrzeżenia z zakresu teorii wzrostu dotyczące procesu doganiania krajów bardziej rozwiniętych. We Wprowadzeniu możemy np. przeczytać, że „skuteczna realizacja Polskiego Ładu pozwoli Polakom osiągać dochody większe niż we Włoszech, Portugalii czy Hiszpanii już w najbliższej dekadzie". Zapomniano dodać, że warunkiem takiego scenariusza musiałoby być skuteczne ukierunkowanie PŁ na zahamowanie wzrostu gospodarczego w tych krajach. Takich ekonomicznych perełek jest w dokumencie wiele, mimo że tekstu poza slajdami jest w nim niedużo. Przed kilku laty wielu spośród nas zwracało uwagę na poważne mankamenty Strategii Odpowiedzialnego Rozwoju jako strategicznego dokumentu rządu. Z obecnej, nieodległej przecież perspektywy SOR jawi się w porównaniu z PŁ jako całkiem udany efekt rzetelnej pracy kompetentnych urzędników państwowych. Pokazuje to, jak duży regres nastąpił w jakości myślenia strategicznego i przygotowywania oficjalnych dokumentów. Jest to też prawdopodobnie powodem, że chyba nikt z notabli nie chciałby, aby PŁ był określany jego nazwiskiem (tak jak było to z programami gospodarczymi Balcerowicza, Kołodki czy Hausnera). Również bezpośredni autorzy nie wydają się być dumni z dokumentu, chociaż jak zaznaczył w jednym z wywiadów J. Kaczyński, został on napisany przez ekonomistów.

Ład gospodarczy to pojęcie na takim poziomie ogólności, jak model kapitalizmu lub przynajmniej model wzrostu gospodarczego, a więc konstytuujące go elementy to prawa własności oraz mechanizm alokacji zasobów, a w ostatnich latach także problem różnic dochodowych i majątkowych. Dlatego pominięcia w PŁ tak ważnej kwestii, jak efektywność mechanizmów nadzoru właścicielskiego nie sposób uznać za dzieło przypadku. Jest to raczej zamierzone działanie mające odwrócić uwagę od dalszego upolityczniania gospodarki i pełzającego polexitu. Przede wszystkim jednak PŁ należy jednak traktować jako próbę usankcjonowania zmian, jakie zaszły w ładzie korporacyjnym po 2015 r., który ma kluczowe znaczenie dla przyszłej dynamiki polskiej gospodarki. Z tym ściśle wiąże się sprawa prezesa D. Obajtka. W ostatnich latach stał się on symbolem systemu gospodarczego, w stronę którego obecna władza popycha Polskę – upolitycznionego, klientystycznego kapitalizmu państwowego sprzyjającego przy tym monopolizacji. Trudno więc o większą ironię niż nadanie przez redakcję „Sieci" właśnie jemu nagrody „Człowieka Wolności roku 2020". Sprawa D. Obajtka dotyczy jednego z ważnych aspektów regresu transformacji – drastycznego obniżenia wymogów wobec członków zarządu i członków rad nadzorczych spółek skarbu państwa oraz radykalnego obniżenia odpowiedzialności za podejmowane działania. A zgodnie ze znaną formułą Roberta Klitgaarda: Korupcja = Swoboda decyzji – Odpowiedzialność. Warto zaznaczyć, że w swojej ważnej pracy o ładzie politycznym F. Fukuyama przytacza tę formułę w kontekście niskiej wydolności państwa w krajach o niedojrzałej demokracji.

Hybrydowość 500+

Inne elementy dotyczące ładu gospodarczego są z kolei obecne, ale dosyć dobrze ukryte. Takim elementem, o daleko idących implikacjach, jest ograniczenie, poprzez zmiany podatkowe, możliwości finansowania usług publicznych przez samorządy. Wiele jest w dokumencie przykładów przypadkowych, niedopasowanych do siebie elementów, wziętych z odmiennych modeli kapitalizmu. Utrzymana została na przykład hybrydowość cechująca program 500+: strona wydatkowa jest oparta na doktrynie liberalnej („gotówka do ręki"), natomiast podatkowa – na redystrybucji i egalitaryzmie. Ogólnie rzecz biorąc, wbrew deklaracjom, PŁ jest programem zdecydowanie silniej ukierunkowanym na redystrybucję niż na rozwój. Rozłożenie akcentów jest więc odwrotne niż w opublikowanym niedawno, dosyć podobnym w ogólnym zamyśle, ale zdecydowanie bardziej kompetentnie przygotowanym programie rządu brytyjskiego Build Back Better.

Dwie bardzo ważne, ogólne słabości PŁ, na które w dyskusji stosunkowo rzadko zwraca się uwagę, można określić umownie jako defekt synchronizacji i powiązany z nim defekt koordynacji. Skrótowo to ujmując, defekt synchronizacji, jakim obciążony jest PŁ, polega na tym, że jego opublikowanie było zdecydowanie przedwczesne. Jeśli jego celem miałoby być przezwyciężenie skutków pandemii, to należało zaczekać do momentu, gdy możliwe już będą przynajmniej pierwsze oceny trwałości jej skutków, przede wszystkim pod kątem wywołanych przez nią zmian w strukturze produkcji i zatrudnienia oraz w zakresie stabilności makroekonomicznej i makrofinansowej. Co więcej, skoro rządowi zależało na tak szybkiej publikacji PŁ, to ważna jego część powinna zostać poświęcona zarówno sposobom zapobiegania i przeciwdziałania możliwym innym katastrofom o podobnej skali, jak i konkretnym działaniom na wypadek nowej fali pandemii w jesieni 2021 r.

Ponadto, jeśli wiadomo już było, że pandemia wywołuje silne, ale trudne do uchwycenia kierunki zmian w redystrybucji dochodów, to należało szczególnie powściągliwie podchodzić do zmian w systemie podatkowym, a w każdym razie nie czynić ich kluczową częścią programu. Należało też zaczekać przynajmniej do osiągnięcia pewnej masy krytycznej (nawet jeśli nie odporności zbiorowej) w akcji szczepień. Wystąpienie defektu synchronizacji potwierdza dosyć powszechną opinię, że PŁ był w zamyśle programem do przedterminowych wyborów, gdyż rząd działał w stanie wyższej konieczności utrzymania się przy władzy, by użyć w trochę innym kontekście dowcipnego określenia Daniela Passenta. Przy okazji nasuwa się pytanie: czy jeśli uzna się, że dokument jest w rzeczywistości programem wyborczym, to czy staje się on przez to mniej czy bardziej niebezpieczny?

Z kolei defekt koordynacji wyraża się przede wszystkim w rozłącznym potraktowaniu prac nad PŁ, nad Krajowym Planem Odbudowy i nad Polityką Przemysłową Polski, co w dużej mierze odzwierciedla brak zaufania między partiami rządzącej koalicji. W PŁ nie nawiązuje się do równolegle przygotowywanych programów rządowych. PŁ powinien być przygotowywany w ścisłej współpracy z Polskim Funduszem Rozwoju (mającym najlepsze rozeznanie na temat skutków pandemii w gospodarce) i dopiero na tej podstawie powinny być formułowane propozycje zmian podatkowych dla przedsiębiorstw.