Możemy rozpędzić lokomotywę i doczepić do niej wagoniki

Rozmowa z profesorem Michałem Kuleszą, twórcą reformy samorządowej, społecznym doradcą ministra spraw wewnętrznych i administracji

Aktualizacja: 17.06.2009 15:01 Publikacja: 17.07.2008 12:22

Możemy rozpędzić lokomotywę i doczepić do niej wagoniki

Foto: Rzeczpospolita

[b]Rz: Kapituła tegorocznego rankingu samorządów zastanawiała się, jak traktować samorządy, wokół których toczą się różnego typu postępowania karne. Przykładem może być choćby Poznań i tegoroczny wyrok sądu skazujący prezydenta miasta i urzędników w procesie o sprzedaż miejskiego gruntu poniżej jego wartości. Kapituła uznała, że tego typu zdarzenia nie powinny mieć wpływu na pozycję samorządu w rankingu.[/b]

[b]Michał Kulesza:[/b] Słusznie. Problem jest bowiem dużo szerszy i bardzo złożony. Działka miejska winna być zazwyczaj sprzedana jak najdrożej, bo chodzi o dochód miasta, to oczywiste. Ale grunt przeznaczany pod jakieś przedsięwzięcie wspólne z partnerem prywatnym wcale nie musi być wyceniany najdrożej, bo może chodzić o wyższe dochody z tego przedsięwzięcia w przyszłości albo o inne korzyści dla interesu publicznego. To menedżer – czy jest nim prezes spółki, czy prezydent miasta – realizując jakieś przedsięwzięcie, podejmuje ryzyko gospodarcze. I zawsze można mu zarzucić, że coś było nie tak, że trzeba było inaczej. Nie wszystko bowiem, co dotyczy działalności gospodarczej, jest opisane w prawie. Ale jeżeli za każdym przedsięwzięciem realizowanym wspólnie z partnerem prywatnym snuje się Biuro Antykorupcyjne, prokuratura czy jeszcze Agencja Bezpieczeństwa Wewnętrznego, to coraz więcej menedżerów sektora publicznego wychodzi z założenia, że można zdrowiej żyć, nic nie robiąc.

[b]Czyli istnieje potrzeba zmiany myślenia, że miasta czy gminy też ponoszą ryzyko gospodarcze?[/b]

Czasami tak się zdarza, że przedsięwzięcie gospodarcze nie wychodzi i organy ścigania zaraz szukają szkody znacznych rozmiarów. A czasami nawet i wychodzi, a mimo to też szukają. Tak było w Szczecinie, gdzie władze miejskie wycofały się z pewnej transakcji, uznając, że nie jest ona wystarczająco korzystna. W związku z tym zapłaciły wysoką karę umowną. Czyli – zdaniem prokuratury – pojawiła się szkoda wielkiej wartości. Jednak miasto sprzedało tę nieruchomość innemu inwestorowi i ta transakcja pokryła także koszt kary. Zdaje się, że miasto jeszcze na tym zarobiło. Ale nawet gdyby nie zarobiło, to przecież wybieralne władze mają prawo do swoich programów i poglądów, i mają prawo je realizować. Gdy się rządzi, ryzyko polityczne oraz gospodarcze stanowią normalny składnik procesu decyzyjnego.

[b]Należy traktować prezydentów czy burmistrzów jak menedżerów?[/b]

Reklama
Reklama

Oczywiście. Przecież nie tylko wydają decyzje administracyjne stosując prawo, lecz także realizują cele polityczne i gospodarcze. Wówczas prawo nie jest stosowane, lecz jest w toku działalności przestrzegane. Mówimy wtedy o zarządzaniu sprawami publicznymi, o menedżeryzmie administracyjnym, gdzie chodzi o osiąganie celów programowych.

[b]Istnieją liczne przykłady dobrze prosperujących i – jak się wydaje – także dobrze zarządzanych samorządów. Mimo problemów prezydenta Ryszarda Grobelnego takim jest Poznań, co pokazuje nasz ranking, ale także Wrocław, który ściągnął wielu inwestorów, czy obecnie Szczecin...[/b]

... i każde z tych miast ma kłopoty. Przestępców należy ścigać bez pobłażania, to oczywiste. Ale nie może być tak, że nad każdym burmistrzem czy prezydentem stoi prokurator, szukając haka w każdej transakcji na styku z sektorem prywatnym. To musi prowadzić do zastoju gospodarczego. Nie będzie aktywności samorządu – nie będzie też rozwoju. A rozwój kreuje się za pomocą decyzji gospodarczych, które bywają ryzykowne. Ale muszą być podejmowane, bo nie zostaną zbudowane drogi czy stadiony.

[b]A kogo przede wszystkim należy przekonywać do nowego sposobu postrzegania władz samorządów?[/b]

Tę część aparatu państwowego, która jeszcze nie przeszła transformacji ustrojowej. Moim zdaniem jest to małostkowość państwa czy aparatu ścigania, który ciągle tkwi zamrożony w przeszłości, z przeświadczeniem, że wszyscy naokoło to spekulanci i badylarze, bo uczciwy człowiek to pracuje na etacie w fabryce. Burmistrz, który realizuje przedsięwzięcie wspólnie z inwestorem prywatnym, jest na pewno złodziejem albo wziął łapówkę. Tylko zastanawiają się, jak mu to udowodnić. Uważają, że prezydent dużego miasta jest takim samym urzędnikiem jak dyrektor departamentu w ministerstwie wydający decyzję nakazaną zresztą przez ministra.

[b]Czyli postulat powinien brzmieć: więcej swobody dla samorządowców?[/b]

Reklama
Reklama

Raczej więcej prawa do ryzyka gospodarczego, więcej instrumentów pozwalających dbać o interesy miast i gmin.

[b]W wielu kwestiach samorządy są jednak traktowane gorzej niż Skarb Państwa, mimo że też stanowią część systemu publicznego.[/b]

Na przykład organy państwowe są zwolnione z wpisów sądowych, a samorząd nie. Więc mniejsze gminy, których nie stać na zapłacenie 100 tys. zł wpisu sądowego, nie walczą o swoje, a przecież mają obowiązek szczególnej dbałości o mienie komunalne.

[wyimek]Tak jak istnieje konkurencja między firmami, tak istnieje konkurencja między miastami[/wyimek]

[b]Skoro to wiadomo, dlaczego nikt tego nie zmienia?[/b]

Nie zmienia się, bo cały czas pokutuje centralistyczne myślenie, że państwowe jest lepsze. A państwowe to jest to, co pod kontrolą ministra. Samorząd nie może się doprosić zwrotu VAT zapłaconego od wydatków inwestycyjnych, chociaż rozwój kraju zależy właśnie od inwestycji samorządowych – drogowych, oświatowych itp. Radykalnie zmniejsza to również zdolność samorządu do wykorzystania pieniędzy unijnych. Aby je dostać, trzeba wnieść własne środki, a tych nie ma. Czyli pieniądze europejskie wykorzystają jedynie te nieliczne miasta czy województwa, które są bogatsze. W rezultacie obecna polityka państwa prowadzi jeszcze bardziej do rozwarstwienia samorządu. Takich rzeczy są dziesiątki. Odkąd pamiętam, minister finansów nigdy nie był przyjacielem reformy decentralizacyjnej. Mam nadzieję, że teraz będzie inaczej.

Reklama
Reklama

[b]Czyli systemowo podejście jest negatywne.[/b]

Tak. Chociaż wszyscy deklarują, jaki to samorząd jest gospodarny. Trzeba przekonywać ministrów i polityków, pokazując te zależności. Bardzo wielu polityków mówi, a niektórzy nawet w to wierzą, że jak samorząd jest taki gospodarny, to na pewno sobie poradzi.

[b]A nie poradzi?[/b]

Można dokładać kolejne zadania publiczne, ale gmina nie ma przecież fabryki pieniędzy. Poradzi sobie z niedofinansowaną przez rząd oświatą, nie robiąc iluś tam jezdni.

[b]Resort finansów nie rekompensuje samorządom np. ubytków wynikających z wprowadzenia ulgi rodzinnej, która uszczupla ich wpływy z podatku PIT. Czy to wszystko oznacza, że samorządy są centralnie blokowane?[/b]

Reklama
Reklama

Dokładnie. Może prezydent Poznania, Wrocławia czy Warszawy poradzi sobie, ale wójt czy burmistrz mniejszego miasta już nie. Nie chodzi o to, by dać tym ostatnim więcej, ale by samorządy nie umierały stojąc.

[b]A tworzenie obszarów metropolitalnych to nie jest – jak niektórzy twierdzą – wzmacnianie bogatych?[/b]

Tak byłoby, gdyby w ślad za tworzeniem obszarów metropolitalnych szły duże pieniądze i następowało dofinansowanie bogatych ośrodków miejskich. Ale tak nie jest. Istotę ustawy stanowi umożliwienie koordynacji rozwoju całego obszaru, czyli zwiększenie zdolności do współpracy samorządów. Może powstać wówczas wspólna strategia rozwoju i zagospodarowania przestrzennego np. warszawskiej aglomeracji i wspólna polityka transportowa, komunikacyjna, ekologiczna, rynku pracy czy bezpieczeństwa. Nic nie dodajemy i nic nikomu nie zabieramy. Pokutuje przekonanie, że jak jest ustawa metropolitalna, to na pewno jest przeciwko komuś, że w dużych miastach nastąpi jakaś koncentracja rozdawnictwa. A nie o to chodzi. Dla trudnych i problemowych terenów próbujemy stworzyć lepsze mechanizmy zarządzania, a nie dać komuś parę groszy, żeby sobie zbudował jeszcze 1,5 km obwodnicy.

[b]Jeśli tworzymy np. wokół Warszawy obszar metropolitalny, to np. Radom jest już w gorszej sytuacji, bo nie należy do tego obszaru. Czyli dysproporcje jednak powstają?[/b]

Niedawno bodaj Zielona Góra skarżyła się, że po wprowadzeniu obszarów metropolitalnych będzie miała gorzej niż Poznań. Ale Zielona Góra gorzej rozwija się od Poznania od setek lat. Są miasta, które z różnych względów rozwijają się lepiej i gorzej. Czy z tego ma wynikać, że trzeba zatrzymać rozwój wielkich miast, aby poczekały na te mniejsze? To jest kretyńskie podejście. Wielkie miasta to naprawdę lokomotywy rozwoju i możemy je rozpędzić doczepiając nieraz i 50 gmin – mniejszych wagoników. Albo możemy zatrzymać cały pociąg mówiąc, że jeżeli Radom czy Zielona Góra nie są w stanie się doczepić, to lepiej, żeby i aglomeracja warszawska czy poznańska nie miały lepszych warunków zarządzania. Na taką filozofię się nie zgadzam, rolą rządu i ustawodawcy jest usprawniać system, każdy jego kawałek, stwarzając lepsze warunki rozwoju. Ale na rozwój trzeba zarobić samemu ciężką pracą.

Reklama
Reklama

[b]Z tego wynika, że samorządy są skazane na konkurowanie?[/b]

Oczywiście. Tak jak istnieje konkurencja między przedsiębiorstwami czy produktami, tak istnieje konkurencja międzyregionalna oraz między miastami. I jeśli ustawa wejdzie w życie, a mam taką nadzieję, i na przykład Warszawa nie wykorzysta szansy, to mimo tego, że jest stolicą inwestorzy przeniosą się do lepszych miejsc. Ustawa zwiększa zdolność do rozwoju i atrakcyjność miast oraz obszarów metropolitalnych, nie odbierając niczego mniejszym.

[b]Ile powstanie obszarów metropolitalnych?[/b]

Nie wiem. Dwa są konieczne. Czyli stołeczny i śląski. Rada Ministrów ma uprawnienie w ustawie, żeby je tworzyć, ale samorządy przecież muszą chcieć. Jeśli się nie wykażą, to nikt nie będzie ich uszczęśliwiać na siłę.

[b]Część miast nie jest zadowolona z tego projektu.[/b]

Reklama
Reklama

Nie jest tak, że elity samorządowe są po prostu niezadowolone z projektu, to coś znacznie głębszego. Coś się stało w samorządzie. Przez tych kilkanaście lat funkcjonuje on w dwóch przeciwnych nurtach. Z jednej strony niewątpliwe sukcesy, z drugiej – ciągłe niedocenienie i dostawanie od rządu po łbie. W samorządzie jest poczucie, że od wielu lat władza państwowa nie interesuje się samorządem, a jak tylko może, to nie pomaga.Premier Tusk zapowiedział dokończenie reformy samorządowej, a samorząd odpowiedział: doskonale, ale poczekamy, zobaczymy... Pod względem emocjonalnym polski samorząd jest bardzo negatywnie doświadczony w stosunkach z rządem, a czas po 2001 r. był tu niezbyt obiecujący, delikatnie mówiąc.

[b]Zgaszono ducha?[/b]

Dokładnie. I teraz się przyglądają.

[b]Kiedy ustawa może wejść w życie?[/b]

Trudno powiedzieć. Wokół niej zrobiło się dużo niepotrzebnego zamieszania. Z jednej strony patrzę na to z politowaniem. Tyle głupot naraz, ile zostało wypowiedziane, to już dawno nie słyszałem. Ale wsłuchuję się też w różne tony tej dyskusji i dochodzę do wniosku, że być może potrzebne jest nieco inne podejście. Ustawa była pomyślana dla obszarów, w których mieszka co najmniej pół miliona ludzi. A takich obszarów w Polsce nie ma wielu. Metropolie to są tylko te miasta, które nazwaliśmy przed chwilą lokomotywami rozwoju, a nie każde miasto wojewódzkie czy powiatowe jest taką lokomotywą, choćby było duże. Nie można na wagoniku napisać „lokomotywa”, bo i tak sam nie pojedzie. Nic się więc nie uzyska, – dopisując do ustawy kolejne miasta.Chciałbym jednak otworzyć tę regulację na problemy współdziałania miast średniej wielkości z ich otoczeniem, umożliwić im lepszą współpracę. Warunki prawne do takiej współpracy są i dzisiaj, ale być może instrumenty te są zbyt stare, zużyte i trzeba je odświeżyć. Z drugiej strony wydaje się też niezbędne wzmocnienie instrumentów administracyjnych i prawnych działających na rzecz rozwoju obszarów wiejskich – to ważne wyzwanie, zupełnie niezależnie od takiego czy innego kształtu ustawy metropolitalnej. To jednak odrębna kwestia, nie do tej ustawy.

[b]A kiedy zmieniony projekt może powstać?[/b]

O ewentualnych zmianach będzie decydował pan premier Schetyna. To będzie decyzja polityczna. Myślę, że na poziomie projektowym tekst powstanie wkrótce.

[b]A pan będzie rekomendował takie zmiany?[/b]

Tak, ale równocześnie nie wiadomo, jaką te zmiany przybiorą ostatecznie formę legislacyjną. Czy będzie to jedna ustawa, czy może dwie lub nawet kilka.

[i]rozmawiała Katarzyna Ostrowska[/i]

[b]Rz: Kapituła tegorocznego rankingu samorządów zastanawiała się, jak traktować samorządy, wokół których toczą się różnego typu postępowania karne. Przykładem może być choćby Poznań i tegoroczny wyrok sądu skazujący prezydenta miasta i urzędników w procesie o sprzedaż miejskiego gruntu poniżej jego wartości. Kapituła uznała, że tego typu zdarzenia nie powinny mieć wpływu na pozycję samorządu w rankingu.[/b]

Pozostało jeszcze 96% artykułu
Reklama
Opinie Ekonomiczne
ArcelorMittal odpowiada Instratowi
Opinie Ekonomiczne
Mikołaj Fidziński: Odrętwiały rynek pracy
Opinie Ekonomiczne
Greenpeace: Strategia PGE, czyli węgiel Schroedingera
Opinie Ekonomiczne
Krzysztof Adam Kowalczyk: Modlin odbudowuje się po PiS-ie
Opinie Ekonomiczne
Monika Różycka: Taniec zamiast rozkazu. O modelach przywództwa
Reklama
Reklama
Reklama
Reklama