Nowelizacja budżetu to nie wszystko

Już w połowie 2012 r. ostrzegaliśmy, że wpływy z podatków będą sporo poniżej tych założonych w ustawie budżetowej na 2012 r. (o 14–18 mld zł, czyli 5,3–6,8 proc.). Spowolnienie gospodarcze, począwszy od połowy 2012 r., pociągnęło za sobą wyraźny nominalny spadek dochodów podatkowych. Ten trend został „sztucznie" zakłócony tylko w ostatnim kwartale. Stało się tak za sprawą zmiany terminu rozliczenia VAT, co zwiększyło o ponad 2,5 mld zł dochody w grudniu, ale zmniejszyło je za to odpowiednio w styczniu.

Zastanawialiśmy się wówczas, zastanawiamy się i teraz, po co był ten manewr. Przecież wynik budżetu nawet bez tego ulokowałby się w ubiegłym roku poniżej zapisanych w ustawie 35 mld zł, a dodatkowe uszczuplenie tegorocznych dochodów pogarsza i tak kiepską sytuację budżetu. Może chodziło o to, żeby wykazać wpływy podatkowe „tylko" o 16,5 mld zł, zamiast 19 mld zł mniejsze od planowanych?

Naszym zdaniem okres niskiego wzrostu gospodarczego, w granicach 1–2 proc., może tym razem być dłuższy niż w latach 2008–2009. Gospodarka wyraźnie cierpi na brak stymulatorów wzrostu. Wzorzec prywatnej konsumpcji uległ odkształceniu. Prywatne inwestycje wypierane są przez rosnące oszczędności przedsiębiorstw, co jest reakcją zrozumiałą w warunkach niskiej konsumpcji krajowej i słabego popytu zewnętrznego. 50 mld zł gwarancji z BGK wspierać będzie kredyt obrotowy, czyli płynność, ale nie dynamikę inwestycji w sektorze MSP. Udział inwestycji publicznych w PKB spada, co jest świadomą polityką rządu deklarującego trwanie przy scenariuszu konsolidacji fiskalnej. W latach 2013–2014 nie będzie dopalacza w postaci funduszy unijnych z nowej perspektywy finansowej. Program Polskich Inwestycji Rozwojowych, jeśli w ogóle wystartuje, to ze znaczącym opóźnieniem, wykraczającym poza rok 2014. Można więc z dużym prawdopodobieństwem przyjąć, że co najmniej do połowy przyszłego roku dochody budżetu państwa, jak i całego sektora finansów publicznych, będą mizerne, na wzór tego, co dzieje się dotychczas.

Skąd tak duży spadek?

Nominalne wpływy podatkowe po czterech miesiącach 2013 r. były o 9,4 proc.  mniejsze niż w analogicznym okresie ubiegłego roku. Najbardziej zmniejszyły się wpływy z CIT (o  18,5 proc.) oraz VAT (o 15,1 proc. r./r.). Spadły także (o 4,2 proc.) dochody z akcyzy. Wzrosły natomiast (o 4,9 proc. r./r.) dochody z PIT, co idzie głównie na rachunek wyjątkowo dobrego stycznia.

W kwietniu dochody zmniejszyły się wobec ubiegłego w każdej kategorii podatków, w tym spektakularnie w CIT (aż o 48 proc. r./r.). O skali problemu świadczy też porównanie wpływów po pierwszych 4 miesiącach 2008 r., czyli 5 lat temu i grubo przed wybuchem kryzysu, z obecnymi: są one teraz większe jedynie o 827 mln zł (lub o 1,1 proc.). Jak na taki szmat czasu, jakim dla budżetu jest 5 lat – wynik porażający.

Ministerstwo Finansów konsekwentnie prowadzi politykę procyklicznego zacieśnienia fiskalnego pomimo spadku aktywności gospodarczej, tnąc wydatki bieżące i inwestycyjne w sektorze publicznym. Wydatki ogółem były mniejsze o 0,1 proc. r./r.

Szybsze tempo spadku dochodów przy stabilizacji wydatków spowodowało, iż ujemny wynik budżetu państwa sięgnął po 4 miesiącach już 31,5 mld zł, tylko 4 mld zł mniej, niż wynosi limit na ten rok, i prawie 7 mld zł powyżej wyniku ubiegłorocznego. O ile w ubiegłym roku w pierwszych 4 miesiącach MF pożyczyło netto 25,9 mld zł, to w bieżącym roku już 37,9 mld zł. Rynek jest co prawda wyjątkowo dobry, ale przecież to nie dlatego szybko rosną potrzeby pożyczkowe.

Czy w takiej sytuacji możliwe jest wykonanie prognozy dochodów podatkowych? Jest to pytanie czysto retoryczne. Dla przypomnienia (szczegóły w tabelce): ustawa budżetowa zakłada wzrost dochodów podatkowych o 7,5 proc., do 267 mld zł. Osiągnięcie planowanej wielkości wymagałoby zwiększenia wpływów w następnych 8 miesiącach o 16,6 proc. r./r. Założenie w obecnych warunkach makroekonomicznych surrealistyczne.

Ministerstwo Finansów konsekwentnie prowadzi politykę procyklicznego zacieśnienia fiskalnego mimo spadku aktywności gospodarczej

Nietrudno odpowiedzieć na pytanie: dlaczego przy wygasającym wzroście spadają dochody budżetu? Ale trudniej już wskazać, dlaczego u nas relacja tych dochodów do PKB spada znacznie mocniej niż w innych krajach pogrążonych w płytkiej recesji? Rośnie nominalny PKB, nie zmienia się nominalny zagregowany popyt, a wpływy podatkowe się załamują. Dlaczego? Naszym zdaniem na trop właściwej odpowiedzi prowadzi analiza zmian w strukturze finalnego popytu, która jest wyraźnie niekorzystna dla dynamiki dochodów z podatków pośrednich. I jest to proces nieincydentalny, trwający już dobre dwa lata, z perspektywą kontynuacji sięgającą co najmniej końca roku 2014.

Rozpaczliwa, chaotyczna próba „domykania" luk w systemie podatkowym – negatywnie przyjmowana przez środowiska biznesowe – nie będzie w stanie uratować dynamiki dochodów podatkowych. Tego akurat możemy być pewni.

W tabelce przedstawiamy najbardziej prawdopodobną, według naszych szacunków, prognozę dochodów budżetu państwa w bieżącym roku. Mogą się one zmniejszyć o prawie 15 mld zł w porównaniu z poprzednim rokiem. Natomiast niedobór w stosunku do planu może wynieść około 27 mld zł. Przy utrzymaniu planowanych wydatków wynik budżetu państwa wyniósłby wówczas około 63 mld zł.

Nie ma tragedii

Możliwe jest zmniejszenie wydatków za sprawą spodziewanego niższego kosztu obsługi zadłużenia (około 2 mld zł), niższej dotacji do FUS (do wykorzystania jest jeszcze ponad 9 mld zł pożyczki budżetowej oraz 2,5 mld zł z Funduszu Rezerwy Demograficznej) oraz możliwego niewykorzystania rezerw (6–8 mld zł). Nie zapominajmy jednak przy tym o „przejedzeniu" części z tych potencjalnych oszczędności przez hojne zwiększenie transferów socjalnych (urlopy macierzyńskie). Naszym zdaniem konieczność nowelizacji budżetu jest przesądzona. I – podobnie jak MF – nie uważamy tego za tragedię. Choć z innych zapewne powodów.

W naszej prognozie wydatki mogą być mniejsze o blisko 12 mld zł od planowanych. W rezultacie wynik budżetu państwa może zamiast 35,6 mld zł sięgnąć 50,8 mld zł. Spodziewany spadek dochodów podatkowych będzie miał wpływ na cały sektor finansów publicznych. Bardzo prawdopodobne może być zmniejszenie relacji dochodów do PKB o 1,5–2,0 proc. oraz zwiększenie deficytu SFP do około 4,5–5 proc. PKB.

Powiedzmy to jasno: w warunkach spadku aktywności gospodarczej wzrost deficytu nie jest niczym nadzwyczajnym. Czymś raczej niezwyczajnym jest za to w takiej sytuacji działający na gospodarkę procyklicznie spadek deficytu. Rozsądna polityka fiskalna skupia się zawsze na pilnie przez rynek finansowy śledzonym deficycie strukturalnym, mniej dbając o deficyt headline. Werbalne deklaracje nie powinny nam przesłaniać faktu, że nasza ścieżka konwergencji fiskalnej jest i będzie łagodniejsza od deklarowanej. W ubiegłym roku deficyt SFP spadł o 1 pkt proc. w relacji do PKB, zamiast zakładanych 2 pkt proc. PKB. Chciałoby się powiedzieć: na szczęście.

Naszym problemem nie jest to, czy konsolidując finanse publiczne, minister finansów negatywnie wpływa na popyt krajowy. Problemem jest to, że stymulując ten popyt poprzez wydatki publiczne, minister, w obecnym stanie finansów państwa, działa niezgodnie z ustawą o finansach publicznych.

Przypomnijmy: w przypadku gdy relacja długu publicznego w stosunku do PKB jest większa od 50 proc., ale nie większa od 55 proc., relacja długu publicznego do PKB w budżecie uchwalanym na następny rok nie może przekroczyć analogicznej relacji z roku bieżącego. Ponieważ metodologię liczenia długu w ujęciu krajowym, inaczej niż metodologię unijną, określa sam zainteresowany, mamy tu wprost sformułowaną zachętę do wypychania wydatków publicznych poza budżet państwa. A wszystko po to, by pozostać w zgodzie z literą prawa, a zarazem nie zarżnąć gospodarki przez zdławienie tej części popytu krajowego, która generowana jest przez wydatki publiczne.