Reguła wszechmocna z ręczną asekuracją

Lubię polemiki rzeczowe i merytoryczne. Nie podejmuję polemiki z tymi, którzy twierdzą, że czegoś nie przeczytałem czy nie zrozumiałem. Dla pracowników Ministerstwa Finansów (MF), broniących swego produktu w postaci projektu nowej reguły wydatkowej, zrobię jednak wyjątek. Bo spora część ich polemiki omija istotę rzeczy lub – zwyczajnie – ostrożnie obchodzi się z prawdą.

Tylko część mojego komentarza dotyczyła reguły wydatkowej. Interesowała mnie ona w zasadzie jako tło dla dyskusji o nowelizacji tegorocznego budżetu. A to dlatego, że proponowana reguła unieważnia pierwszy próg ostrożnościowy (50 proc. PKB), przez co otwiera pole dla niemożliwego bez tego wzrostu nominalnego deficytu budżetu państwa począwszy od roku 2014.

Kuriozalne wyjaśnienie

W Wieloletnim Planie Finansowym (WPF) limit deficytu budżetu państwa na rok 2014 został ustalony na poziomie 55 mld zł (w 2015 r. nawet 56,7 mld zł). Z całą pewnością taki poziom deficytu byłby niedopuszczalny w świetle obowiązującej ustawy o finansach publicznych. Co gorsza, taki poziom maksymalnego deficytu został powtórzony w założeniach do przyszłorocznej ustawy budżetowej, przesłanej do konsultacji partnerom społecznym.

Znaczy to, że planując budżet, rząd zakłada a priori zmiany w obowiązujących ustawach (nie tylko zresztą w ustawie o finansach publicznych), które są aktualnie na etapie embrionalnym. Czy to jest w porządku? O tym pracownicy Ministerstwa Finansów nie zająknęli się słowem. Szkoda, bo to raczej ważne, prawda?

„Reguła powinna być prosta , nieuznaniowa i dotyczyć całego SFP. Ta nie jest ani taka, ani taka, a dotyczy góra 14–16 proc. wydatków sektora" – napisałem.

Planując budżet, rząd zakłada a priori zmiany w obowiązujących ustawach, które są na etapie embrionalnym

Zarzucono mi kłamstwo. Dla mnie wydatki prawnie zdeterminowane (78 proc. wydatków budżetu) są obowiązujące tak długo, jak długo nie uchyli się regulujących ich wysokość zapisów ustawowych. Ponieważ przez budżet państwa przechodzi około połowy ogółu wydatków, a druga połowa – dotycząca jednostek sektora – regulowana jest odrębnymi aktami prawnymi, dostajemy te 14–16 proc., których może dotyczyć reguła.

Ale tu niespodzianka. Z wyjaśnień udzielonych przez pracowników MF wynika niedwuznacznie, że limit wydatkowy ma objąć też wszystko to, co dziś regulowane jest z mocy obowiązującego prawa: FUS, KRUS, FP, NFZ, Krajowy Fundusz Drogowy, samorządy („pośrednio" – jak piszą koledzy z MF), nawet „święte krowy".

Jestem pod wielkim wrażeniem tego wyjaśnienia. Ciekawe, czy pod takim samym znajdą się posłowie, którzy głosując nad nowelizacją ustawy o finansach publicznych, wprowadzającą regułę wydatkową, głosować będą nad możliwością cięcia emerytur, wydatków na zdrowie czy na drogi. Sądzę, że wyjaśnienie MF zrobi na nich piorunujące wrażenie. Może nawet większe niż na mnie.

Zwracam honor. Pomyliłem się. Nie przyszło mi do głowy, że nowela ustawy o finansach publicznych może mieć charakter prawa nadrzędnego wobec innych równorzędnych aktów prawnych, a nawet Konstytucji. Będę trzymał kciuki za powodzenie tej twardej i odważnej postawy. Tym bardziej że jest to dość zasadniczy zwrot wobec dotychczasowych doświadczeń.

Odpór dawany przez pracowników MF zarzutowi dużej dyskrecjonalności proponowanej reguły przybiera dobrze znaną postać: „a u was biją Murzynów". Że to niby ja, proponując rozsądnie na 3–5 lat zawieszenie progów ostrożnościowych 50 i 55 proc., dopiero jestem dyskrecjonalny.

Na tym polu dyskusji nie podejmę. Z przyjemnością za to przejdę do nieco szerszego uzasadnienia swych argumentów. Z góry też przepraszam Czytelników, ale tu wkraczamy już w obszar „technikaliów". Bez tego nie da się jednak poważnie rozmawiać z tak wybitnymi fachowcami, jak pracownicy MF.

Argumenty

Dyskrecjonalna waga bronionej przez nich reguły wydatkowej jest olbrzymia. Operuje się tu średnią dynamiką PKB w cyklu, po to jakoby, żeby uniknąć konieczności szacowania potencjału. Problem polega jednak na tym, że w Polsce nie ma jak do tej pory numeracji cykli koniunkturalnych.

Ocena pozycji cyklicznej (jak dokonana: w oparciu o cykl odchyleń od długookresowej tendencji rozwojowej czy może w oparciu o cykl wzrostu?) zakłada arbitralnie przeciętną długość cyklu 8 lat, z przywołaniem bliżej nieokreślonych badań empirycznych. Znam jednak co najmniej kilka estymacji długości cyklu odchyleń dla składowych PKB i całego agregatu PKB Polski, gdzie istotne ze statystycznego punktu widzenia długości cykli wahają się od 4,5 do 8 lat.

Weźmy się za porządny przegląd wydatków. Natychmiast. A o regule wydatkowej spokojnie podyskutujmy.

Mamy w Polsce cykl nieustabilizowany i nieugruntowany. Stąd, oraz z krótkich szeregów czasowych, biorą się trudności z numeracją cykli.

Na dodatek argument, że dzięki przyjęciu za podstawę algorytmu do oszacowania reguły wyjątkowej przeciętnej dynamiki PKB w problematycznym cyklu (6 okresów przeszłych + 2 prognozy) uda się wyeliminować konieczność szacowania wielkości nieobserwowalnych (potencjału i luki produktowej) są nieporozumieniem. Te wielkości i tak trzeba będzie szacować.

Cały problem z regułą wydatkową bierze się z tego, że wychodzi ona z ogólnej formuły Paktu Fiskalnego. Brzmi ona tak: skorygowane (o odjęte koszty obsługi długu, wydatki unijne dla jednostek sektora, cykliczne wydatki na bezrobocie, wydatki inwestycyjne uśrednione dla 4 lat oraz wynik netto działań dyskrecjonalnych po stronie dochodowej) roczne tempo wzrostu wydatków GG nie może przekroczyć referencyjnej wielkości, ustalonej jako średni realny wzrost potencjalnego PKB (przy przekroczonym MTO wartość referencyjna redukowana jest o 0,5 proc. PKB).

Czyli tutaj mamy zagwozdkę, bo potencjał jest wielkością nieobserwowalną. Czy proponowana reguła wydatkowa faktycznie ten problem likwiduje? Otóż nie, bo jako punkt odniesienia dla pomiaru pozycji fiskalnej i tak służy ostatecznie wynik strukturalny, czyli też wielkość nieobserwowalna. A żeby było jeszcze gorzej, w algorytmie dla pułapu wydatków zastosowano mechanizm korekty deficytu nominalnego, który ma już w pełni charakter dyskrecjonalny. Tak jest w obu przypadkach proponowanych alternatywnych mechanizmów korekty.

Konto kontrolne, gdzie odkładałyby się skumulowane w cyklu różnice między nominalnym deficytem a strukturalnym MTO (-1 proc. PKB) jest porównywaniem gruszek z jabłkami. Na dodatek przekroczenie dopuszczalnego (nie wiemy jakiego, czy miałby on być wpisany do ustawy?) odchylenia skumulowanego nominalnego wyniku sektora, nie powodowałoby natychmiast automatycznego włączania się mechanizmu korekty. Ta korekta mogłaby być zawieszana zarówno w okresach dekoniunktury, jak i doskonałej koniunktury.

Jeśli to nie jest dyskrecjonalność, to już nie wiem, co nią jest w rozumieniu autorów projektu reguły wydatkowej. Dodać trzeba, że konto kontrolne, kontrolowane – jak można się domyślać – przez MF, jest rozwiązaniem preferowanym przez autorów projektu.

Ale jest też alternatywa. Prosta. Celem operacyjnym ma być stabilizacja PDP na poziomie poniżej 40 proc. PKB. Tu nie trzeba już żadnej finezji. Konsolidacja trwa do czasu spadku długu publicznego poniżej 40 proc. PKB, co oznacza tempo wzrostu wydatków mniejsze niż średniookresowe tempo wzrostu realnego PKB. Dla ułatwienia dodajmy więc, że przy założeniu dotychczasowego tempa konsolidacji do poziomu PDP sięgającego 40 proc. PKB dojdziemy około roku 2022. Chyba że pomogą aktywa OFE.

Tak długi horyzont konsolidacji oraz chwalebne poczucie realizmu nakazało autorom projektu i w tym wypadku wprowadzić arbitralną formułę łagodzącą restrykcyjność polityki fiskalnej. Korekta ma mieć wymiar „symboliczny" (znaczy: jaki?), o ile nominalny wynik sektora „ukształtuje się historycznie średnio na poziomie lub powyżej celu operacyjnego".

Cokolwiek miałaby znaczyć ta niezbyt precyzyjna formuła, jedno jest pewne: dla tego ministra mechanizm korekty włącza się „symbolicznie" lub „niesymbolicznie" dla długu powyżej 40 proc. PKB. Ale dla następnego może to być „symboliczna" lub „niesymboliczna" korekta dla długu – powiedzmy – już tak bliżej 60 proc. PKB. W tym wariancie mechanizmu korekty jedna uznaniowość goni po prostu inną.

„W naszych konkretnych uwarunkowaniach reguła powinna odnosić się do realistycznie zaprogramowanych dochodów z kolejnego okresu (prognoza), a nie urealnionych prognozą inflacji wydatków z okresu poprzedniego, bo to petryfikuje złą strukturę wydatków z olbrzymią przewagą tych zdeterminowanych" – napisałem.

I to rozsierdziło już naprawdę moich oponentów do tego stopnia, że walili się na oślep pięściami we własne piersi, twierdząc, że przecież nie ma nic bardziej dyskrecjonalnego niż prognoza dochodów. No, ja nie wiem... Może te 5 na 6 możliwych przeszacowań prognozy dochodów MF w ostatnich latach to niekoniecznie zaraz dowód na dyskrecjonalność, ale na coś całkiem innego. Zostawmy to jednak.

Przypomnę tylko, że już dziś obowiązuje przecież zasada niepodnoszenia realnych wydatków niezdeterminowanych i nowych zdeterminowanych. Ale to słabo działa, bo wydatki elastyczne (podlegające swobodnym cięciom w zależności od sytuacji dochodowej strony budżetu) spadają, a do tych zdeterminowanych rząd potrafi dorzucić nowe nawet w okresach konsolidacji fiskalnej.

Reguła wydatkowa bez zająknięcia się o realnie oszacowanych dochodach, pod pretekstem ich cyklicznej zmienności, a przede wszystkim bez dokonania przeglądu wydatków – jest bardzo złym pomysłem. I tego poglądu będę bronił. Bo argument, po jaki sięgają moim polemiści, że reguła wydatkowa nic przecież nie wspomina o strukturze wydatków, którą pod rządami nowej reguły wydatkowej można przecież zawsze dowolnie zmieniać, pozostaje w rażącej sprzeczności z naszymi dotychczasowymi doświadczeniami wyrastania z wydatków zdeterminowanych.

Refleksje

I już na koniec: współautorzy projektu reguły wydatkowej milcząco przechodzą nad kwestią likwidacji pierwszego progu ostrożnościowego, czyli relacji PDP do PKB w wysokości 50 proc. Podkreślają zarazem mocno, że pozostałe progi 55 i 60 proc. pozostają w mocy. Odetchnąłem na moment z ulgą. A później przyszły mi do głowy dwie refleksje:

– po pierwsze, że jednak zastąpienie 50 proc. dopuszczalnego długu do PKB dyskrecjonalną formułą reguły wydatkowej, w bronionej z uporem postaci, ma tylko tę zaletę, że pozwala rządowi poszaleć z deficytem budżetu państwa, włączając jednocześnie uznaniowy mechanizm korekty nadmiernej nierównowagi w innych elementach sektora (etap konsolidacyjny), co może jest przyjemne, ale jednak zależy dla kogo;

– po drugie zaś – unieważnienie pierwszego progu ostrożnościowego w istniejących uwarunkowaniach fiskalnych i tak zwyczajnie może nie wystarczyć. W najbliższych latach wciąż bowiem balansować będziemy na granicy kolejnego progu ostrożnościowego, 55 proc. PKB. Przy aktualnym poziomie kursu walutowego, bez przyrostu długu sektora lokalnego i FUS, przestrzeń dla dodatkowego wzrostu zadłużenia, po którym granica 55 proc. zostanie złamana,a dramatycznie się zawęża, nie przekraczając 32 mld zł. Czy oznacza to, że w przypadku groźby przełamania i tego progu minister znów zaproponuje jego uchylenie przez jeszcze doskonalszą regułę wydatkową?

Weźmy się za porządny przegląd wydatków. Natychmiast. A o regule wydatkowej spokojnie podyskutujmy. Chyba że przyszłoroczny budżet, a precyzyjniej – relacja planowanego deficytu budżetu państwa do prognozy dochodów – nie pozostawia już miejsca na żadną dyskusję.