Nowelizacja budżetu jest bezdyskusyjna

Jeżeli warunki ekonomiczne istotnie odbiegają od tych, jakie przewidywano w trakcie prac nad budżetem, to jego nowelizacja jest koniecznością – utrzymywanie ekonomicznej fikcji za pomocą zabiegów księgowych byłoby błędem. Przyjmując zatem nowelizację budżetu za konieczną warto postawić dwa pytania:

- dlaczego nowelizacja jest konieczna,

- czy nowelizacji towarzyszy jakiś zamysł ekonomiczny, poza oczywistą koniecznością prawnego usankcjonowania zwiększenia deficytu budżetowego ponad poziom przewidywany w ustawie budżetowej.

Te dwa pytania dotyczą w istocie rzeczy tego samego problemu: koncepcji polityki gospodarczej obecnego rządu, jednakże warto je rozważyć oddzielnie.

Odpowiedź na pierwsze pytanie, na pierwszy rzut oka, wydaje się oczywista – ze względu na mniejsze, niż przewidywano, wpływy budżetowe deficyt budżetowy w planowej pierwotnie wysokości jest nierealny. To oczywiste stwierdzenie nie wyjaśnia jednak rzeczywistych przyczyn, które leżą u podstaw konieczności nowelizacji budżetu. W celu w miarę sensownego wyjaśnienia przyczyn i okoliczności nowelizacji budżetu należy cofnąć się o kilka lat, zwłaszcza do roku 2009.

Jak wiadomo rok 2009 był rokiem najostrzejszej recesji w gospodarce światowej (a właściwie wysoko rozwiniętej części świata), będącej następstwem kryzysu finansowego, spowodowanego nieprawidłowościami na amerykańskim rynku kredytu hipotecznego. Jak również powszechnie wiadomo, gospodarka Polski okazała wyjątkową odporność w tym niekorzystnym otoczeniu zewnętrznym  i, jako właściwie jedyna w Europie, nie popadła w stan recesji. Skąd zatem wzięła się ta wyjątkowa odporność polskiej gospodarki  na kryzys, który objął Europę, Amerykę oraz pozostałe kraje rozwiniętego świata? Dlaczego dziś, kiedy gospodarka USA rośnie, choć nadal w umiarkowanym tempie, zaś UE znajduje się na dobrej drodze, aby wyjść z recesji Polska przeżywa kłopoty sektora finansów publicznych, które nie tylko zmuszają do nowelizacji budżetu, ale także zawieszania, po raz pierwszy od ich wprowadzenia,  progów ostrożnościowych przeciwdziałających nadmiernemu zadłużaniu się państwa?

Kluczowe znaczenie dla udzielenia odpowiedzi na to pytanie mają dane dotyczące sektora finansów publicznych w latach 2009-2010. Wbrew ówczesnym deklaracjom rządu, a także temu, co mówi dziś minister Rostowski oraz inni prominentni politycy PO, relatywnie dobra sytuacja gospodarcza Polski nie wynikała z oszczędności dokonywanych wówczas w ramach sektora finansów publicznych. Budżet państwa został 17 lipca 2009 roku znowelizowany, w wyniku czego planowany deficyt zwiększył się o 9 mld zł (z 18.186.307 tys. zł do  27.186.307 tys. zł). Rzeczywisty deficyt budżetowy był jednak znacznie mniejszy i wynosił około 23.8 mld zł. Czy oznacza to, że władze publiczne w obliczu kryzysu dokonały ograniczenia wydatków publicznych? Oczywiście, i na szczęście, nie! Wręcz przeciwnie – w latach 2009 i 2010 Polska gospodarka była pobudzana za pomocą bodźca fiskalnego o niespotykanej po roku 1990 skali – bodźca porównywalnego, a nawet przekraczającego to, co obserwowaliśmy w tym czasie w krajach wysoko rozwiniętych.  W roku 2009, w którym deficyt budżetu państwa nieznacznie spadł w porównaniu do roku 2008,  deficyt sektora finansów publicznych zwiększył się  o 52,6 mld zł w, a w roku 2010 wzrósł o kolejne 12,1 mld zł. Tak więc, w latach 2009 – 2010 Polska prowadziła jedną z najbardziej ekspansywnych polityk fiskalnych, wyrażających się gwałtownym wzrostem deficytu sektora finansów publicznych, który zwiększył się z  3,7 proc.  PKB w roku 2008 do 7,4 proc. w roku 2009 i 7,9 proc. w roku 2010. W tym samym czasie deficyt sektora finansów publicznych w strefie euro wynosił  odpowiednio  2 proc., 6,3 proc. i 6,0 proc. , natomiast w USA  6,5 proc., 12,9 proc. i 10,3 proc. W roku 2010 deficyt sektora finansów publicznych w relacji do PKB w Polsce był wyższy o 4,2 punktu procentowego w stosunku do roku 2008, natomiast w strefie euro o 4 punkty, a w USA o 3,8 punktu procentowego. Jak wynika z tych danych w latach 2009 – 2010 Polska nie wyróżniała się szczególnie jako kraj konsolidujący finanse publiczne, wręcz przeciwnie – Polska rozwijała się w latach 2009 – 2011 relatywnie szybko dzięki ekspansywnej polityce fiskalnej. Równocześnie jednak tempo to nie było na tyle wysokie, aby zrekompensować, dzięki wyższym wpływom podatkowym, zwiększenie wydatków sektora publicznego, co prowadziło do narastania długu publicznego.

Czy zatem przytoczone wyżej dane kwestionują twierdzenia wicepremiera Rostowskiego oraz innych polityków PO o szczególnej wstrzemięźliwości wydatkowej rządu w okresie kryzysu. W oczywisty sposób tak. Realizowaną przez rząd politykę  finansową i informacyjną można określić jako „budgetary window dressing", która polegała na utrzymywaniu relatywnie niewielkiego deficytu budżetu państwa oraz zwiększaniu deficytów pozostałych jednostek rządowych szczebla centralnego. Na uzasadnienie tej tezy można przytoczyć dane dotyczące relacji deficytu budżetu państwa do deficytu sektora finansów publicznych. W roku 2007 deficyt budżetu centralnego stanowił około 72 proc. deficytu sektora finansów publicznych, natomiast w roku 2009, a więc w roku najwyższego przyrostu deficytu sektora finansów publicznych – 27,2 proc.. Minister finansów mógł zatem obwieścić, że rząd prowadzi politykę oszczędzania – w warunkach tak ostrego kryzysu deficyt budżetu państwa zwiększył się zaledwie o 5,4 proc., a jego relacja do PKB spadła o 0,1 punktu procentowego i wynosiła 1,8 proc. PKB.

Polityka pobudzania gospodarki za pomocą silnego bodźca fiskalnego była stosowana do momentu, w którym dług publiczny nie przekroczył pierwszego progu ostrożnościowego, a równocześnie utrzymanie deficytu budżetu państwa w planowanej wysokości jest, ze względu na szereg niekorzystnych dla budżetu uwarunkowań makroekonomicznych (niższe tempo oraz niekorzystna struktura wzrostu  PKB, niższa inflacja) oraz wynikające z tego niższe niż planowane dochody, niemożliwe. Niemożliwe jest także dalsze wypychanie deficytu poza budżet państwa, gdyż tak czy inaczej dług publiczny przekracza dopuszczalne granice. W tej sytuacji konieczna jest nie tylko nowelizacja budżetu, ale również zawieszenie pierwszego progu ostrożnościowego, który uniemożliwia, po przekroczeniu 50% relacji długu publicznego do PKB, zwiększenie deficytu budżetowego w stosunku do roku poprzedniego.

Te rozważania pozwalają odpowiedzieć na pierwsze z pytań postawionych na początku tego artykułu. Trudna sytuacja sektora finansów publicznych jest w pierwszej kolejności spowodowana osłabieniem dynamiki wzrostu gospodarczego. W warunkach słabej dynamiki gospodarczej zastosowano bodźce fiskalne, które uchroniły polską gospodarkę od recesji, ale równocześnie zwiększyły deficyty i dług sektora publicznego. Gospodarka Polski uniknęła recesji nie dlatego, że podjęto szczególne wysiłki na rzecz ograniczenia wydatków publicznych, ale dlatego, że wydatki te, a w konsekwencji i deficyt sektora finansów publicznych, zostały istotnie zwiększone.

Powyższa analiza prowadzi nas do drugiego z postawionych na początku tego artykułu pytań. Odpowiedź na to pytanie jest nieco trudniejsza, gdyż w większym stopniu musimy obracać się w sferze domysłów. Niemniej sądzę, że takie spekulatywne ćwiczenie warto przeprowadzić.

Najważniejsza kwestia, która budzi moje wątpliwości i pytania dotyczy polityki finansowej i gospodarczej rządu, zarówno w latach najostrzejszego kryzysu finansowego i gospodarczego w świecie, jak iw chwili obecnej. Deklaratywnym celem rządu w okresie kryzysu było ograniczanie wydatków sektora publicznego, które przeciwdziałałoby wzrostowi deficytu sektora publicznego oraz długu publicznego. W rzeczywistości, jak wskazałem wyżej, rząd prowadził bardzo ekspansywną politykę fiskalną, znajdującą odzwierciedlenie w gwałtownym wzroście deficytu sektora finansów publicznych. Aby nie było wątpliwości, uważam, że była to jedyna słuszna polityka.

Z kolei obecnie, gdy w istocie rzeczy rząd stara się ograniczyć deficyt budżetowy, głównie poprzez ograniczanie wydatków, twierdzenie, że zwiększenie deficytu budżetowego będzie impulsem stymulacyjnym, który „zadziała pozytywnie na popyt wewnętrzny i pozwoli na podtrzymanie wzrostu gospodarczego, zatrudnienia i konsumpcji w tak trudnym okresie", rozmija się z rzeczywistością. W tym co robi dziś rząd nie widać koncepcji polityki gospodarczej, która miałaby na celu pobudzanie gospodarki – celem tym jest ograniczenie tempa narastania długu publicznego, pasywne dostosowanie wydatków budżetu do spadających dochodów.  Gdyby celem było pobudzanie gospodarki, to zapewne chroniono by przede wszystkim wydatki inwestycyjne. Tymczasem w roku 2012 wydatki inwestycyjne sektora publicznego były niższe niż w  roku 2011 o 13,5 mld zł, a ich udział w PKB zmniejszył się z około 5,7 proc. do 4,6 proc. W pierwszym kwartale tego roku obserwujemy dalszy regres inwestycyjnej aktywności władz publicznych, a perspektywy na cały rok nie są dobre.

Choć trudno w to uwierzyć, ale twierdzenia wypowiadane przez wicepremiera Rostowskiego oraz innych polityków PO mówiące o tym, że wtedy, gdy świat stosował luźną politykę fiskalną myśmy oszczędzali, zaś dziś,  gdy świat zaciska pasa my możemy sobie pozwolić na stymulacje fiskalną brzmią tak, jakby ci, którzy je wypowiadają nie rozumieli zupełnie realizowanej przez siebie polityki gospodarczej.

Wicepremier Rostowski oraz sprzyjający mu ekonomiści i dziennikarze podnoszą ważną kwestię dotyczącą zaufania rynków finansowych do polskiej gospodarki, a polityki finansowej rządu w szczególności. Zgodnie z tym poglądem wypowiedzi wicepremiera Rostowskiego mówiące o utrzymywaniu w ryzach deficytu budżetowego mają istotne znaczenie dla kosztów obsługi polskiego długu publicznego. Oczywiście tego rodzaju publiczne wypowiedzi ważnych przedstawicieli rządu  mają swoje znaczenie – ale tylko ograniczone. Przecież analitycy siedzący w londyńskim City i innych centrach finansowych świata, którzy kupują polskie obligacje nie są na tyle leniwi, aby nie spojrzeć na publikowane co kwartał przez Ministerstwo Finansów dane dotyczące sytuacji sektora finansów publicznych, ani na tyle niewykształceni, aby nie rozumieć danych, z których można odczytać rzeczywisty obraz polskiego sektora finansów publicznych. Jestem przekonany, że główna ich uwaga skupiona jest na perspektywach wzrostu polskiej gospodarki, gdyż, jak dowodzą doświadczenia historyczne, rozwiązanie problemów długu publicznego jakiegokolwiek kraju w większym stopniu zależy od dynamiki wzrostu gospodarczego niż budżetowych oszczędności, co więcej  - nadmierne oszczędności raczej uniemożliwiają zrównoważenie sektora finansów publicznych. Lekcja, jaką przerabia strefa euro, chociażby z Grecją, stanowi dobry argument na potwierdzenie tej tezy. Dlatego też od rządu, a głównego stratega gospodarczego tego rządu oczekiwałbym, przy okazji nowelizacji budżetu, jakiejś koncepcji polityki gospodarczej, koncepcji, która rokowałaby przyspieszenie wzrostu gospodarczego, co powinno w rozsądnej perspektywie sprzyjać rozwiązaniu problemów budżetowych.

Lektura wystąpienia wicepremiera Rostowskiego w Sejmie w związku z rządowym przedłożeniem nowelizacji budżetu jest w kontekście tego, co napisałem wyżej, bardzo rozczarowujące. Znaczna część wystąpienia została poświecona powtarzanym do znudzenia problemom strefy euro i słabej koniunkturze w UE. Z kwestii wewnętrznych najważniejsze są wypowiedzi wicepremiera Rostowskiego w sprawie OFE, których likwidacja staje się  jakąś obsesją, niemal głównym celem trwania na urzędzie. Aż trudno uwierzyć, że domniemany liberał z taką zaciekłością zwalcza jedną z najbardziej liberalnych reform przeprowadzonych w  polskiej gospodarce. Relatywnie nowym wątkiem jest natomiast obarczanie RPP za kiepski stan sektora finansów publicznych. Te trzy argumenty zdają się stanowić uzasadnienie dla bezczynności rządu w aktywnym kształtowaniu koncepcji polityki gospodarczej, która pozwalałaby oczekiwać poprawy ogólnej sytuacji gospodarczej, koniecznej do zmniejszenia deficytu sektora finansów publicznych. Stwierdzenia wicepremiera dotyczące negatywnego wpływu współfinansowania i prefinansowania projektów unijnych na budżet brzmią już niemal humorystycznie. Koncepcję polityki gospodarczej wynikającą z wystąpienia wicepremiera Rostowskiego można scharakteryzować następująco: przejmijmy środki zgromadzone w OFE a przez najbliższe kilaka lat nie będziemy mieli problemów z konstytucyjnymi granicami zadłużenia sektora finansów publicznych – reszta problemów rozwiąże się sama. Z punktu widzenia równowagi sektora finansów publicznych w krótkim okresie taka strategia byłaby skuteczna; w długim okresie nie rokuje jednak dobrze. Od rządu, a od wicepremiera odpowiedzialnego za strategię gospodarczą w szczególności mamy prawo oczekiwać więcej.

Prof. dr hab. Jan Czekaj