Wspieranie przedsiębiorczości wersja 3.0

Ocena ustawy o swobodzie działalności gospodarczej pozwala uznać, że nie spełnia ona roli podstawowego zbioru norm prawa gospodarczego. W wyniku licznych nowelizacji stała się nieprzejrzysta, niekiedy utrudniając działalność gospodarczą" – pisał na swoim blogu Janusz Piechociński, wicepremier i minister gospodarki. Motywy podjęcia prac nad nową wersją „konstytucji przedsiębiorców", przedstawiane przez wicepremiera Piechocińskiego oraz ministra gospodarki Mariusza Haładyja, są zadziwiająco zgodne z odczuciami przedsiębiorców.

Niedościgły wzór

Pierwsza ustawa regulująca nowe stosunki gospodarcze w Polsce powstała jeszcze w czasach PRL, w końcu 1988 r. Ustawa Wilczka liczyła zaledwie kilka stron i propagowała hasło „co nie jest zabronione, jest dozwolone". Ironicznie można powiedzieć, że im bardziej była potem wzbogacana albo – jak w 1999 i 2004 roku – zamieniana na ustawę o swobodzie działalności gospodarczej (SDG), tym gorzej dla jej jakości.

Zasada szczególnej ochrony gospodarczych działań przedsiębiorców powinna w dobitny sposób zostać wyrażona przez państwo

Tak ważkie dla przedsiębiorców kwestie, jak np. sposób prowadzenia kontroli w firmach,  zostały skodyfikowane w sposób pozornie szczegółowy, ale pozostawiający urzędnikom dużą dowolność interpretacji wyjątków (art. 80–83 ustawy SDG). W drobiazgowy sposób opisywane były mechanizmy funkcjonowania Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej (CEIDG). Szczegółowo potraktowano mechanizmy koncesjonowania i przedstawicielstw.

Ta pozorna szczegółowość każe do dziś sądom i urzędnikom szukać w ustawie SDG, podobnie jak w ustawach podatkowych i innych regulujących byt przedsiębiorców, bezwzględnych rozstrzygnięć konkretnych sytuacji. Co do zasady jest to niemożliwe.

Niedoskonałość ustawy SDG wynika po części z ambitnego zamiaru napisania ustawy kompletnej, której nieokreślony duch i zakres został przesłonięty literą niedoskonałych zapisów. Wciąż jednak odgrywa ona rolę aktu podstawowego dla przedsiębiorców, a warto przypomnieć, że jedna z jej ważnych nowelizacji (art. 13a o możliwości przekształcenia działalności gospodarczej w spółkę kapitałową) została uchwalona z inicjatywy BCC.

Prawo działalności gospodarczej (PDG) – bo tak ma się nazywać nowa ustawa – ma więc do spełnienia ważną funkcję ustawy nadrzędnej, podnoszącej rangę przedsiębiorców samym faktem jej istnienia. To ważne, bo taki swoisty reset władzy wobec przedsiębiorców jest konieczny.

My, przedsiębiorcy, doświadczamy licznych przejawów słownej afirmacji przedsiębiorczości przez władze, ale już dla wielu urzędników skarbowych sam przedsiębiorca nadal jest  zwierzyną łowną, a dla polityków szukających łatwej popularności wśród mas – osobnikiem z gruntu podejrzanym, bogacącym się cudzym kosztem i działającym w kanonach dzikiego, XIX-wiecznego kapitalizmu. W takich ocenach celują zwłaszcza niektórzy szefowie związków zawodowych, byli i obecni, wyciągający z jednostkowych patologii fałszywe uogólnienia dla całej społeczności przedsiębiorców.

Nowy obraz przedsiębiorcy

Istnieje zapotrzebowanie na wykreowanie w świadomości społecznej nowego obrazu przedsiębiorcy, zgodnego z jego znaczeniem gospodarczym, kluczowym dla rozwoju państwa wciąż będącego na dorobku, jakim jest Polska. Z tego względu zasada szczególnej ochrony przedsiębiorczości i gospodarczych działań przedsiębiorców powinna w dobitny sposób zostać wyrażona przez to państwo.

Wprowadzenie takiej normy ogólnej oczywiście nie zastąpi wielu koniecznych działań praktycznych, np. związanych ze sferą podatkowego stymulowania innowacyjności, inwestycji, ochrony prawnej, wspierania eksportu gwarancjami finansowymi etc. Skoro bowiem aspirujemy do Europy pierwszej prędkości, to stworzenie trwałych i silnych przedsiębiorstw dysponujących realnym kapitałem jest w interesie całego społeczeństwa.

W Polsce to małe i średnie przedsiębiorstwa, a nie kilka gigantów z przerostem zatrudnienia, stanowią podstawowe podmioty kreujące gospodarkę, jej innowacyjność, PKB i miejsca pracy. Dotychczas państwo nie prowadziło jednak pogłębionej oceny skutków swojej polityki gospodarczej dla przedsiębiorców.

W działalności legislacyjnej tzw. oceny skutków regulacji ograniczane były do sfery budżetowej. W działalności realnej decydenci i aktorzy życia gospodarczego dbali, niestety, głównie o niepowiązanie ich działań z przedsiębiorcami tak, by nie ściągać na siebie uwagi trzyliterowych instytucji kontrolnych.

Taki brak zainteresowania (lub brak umiejętności przewidywania) długoterminowymi efektami konkretnej polityki gospodarczej miał fatalne skutki dla polskich przedsiębiorstw budujących infrastrukturę, dla polskiego sektora handlu detalicznego, ale też np. dla rządowych projektów informatycznych.

Nie eliminujcie samozatrudnionych

O przyszłym znaczeniu prawa działalności gospodarczej zdecyduje to, czy faktycznie wypełnionych zostanie kilka zasad podstawowych. Ma być ono punktem odniesienia dla adresatów prawa gospodarczego poprzez zapewnienie ustawie centralnego miejsca w systemie prawa.

Anonsowane jest wdrożenie zasady „domniemania uczciwości przedsiębiorcy" i „pierwszeństwa pouczenia przed sankcją", „prawa do błędu" (rozumianego jako upominawcze traktowanie nieintencjonalnego uchybienia małej wagi), zasady „załatwiania spraw przedsiębiorców bez zbędnej zwłoki", „zasady proporcjonalności", która nakaże organom administracji staranne wyważenie indywidualnych gospodarczych interesów przedsiębiorcy i interesu społecznego. Ta ostatnia zasada jest szczególnie ważna w kraju paraliżowanym strachem urzędników przed podjęciem np. decyzji wprawdzie logicznej i społecznie korzystnej, ale podszytej obawą o zarzut sprzyjania z nieznanych powodów przedsiębiorcy.

BCC bierze udział w pracach zespołu nad założeniami do nowej ustawy. Wskazuje m.in., że nie powinna odnosić się tylko do działalności zarobkowej, ale również przedsięwzięć non profit. Podobnie dyskusyjna jest kwestia odnoszenia nowej ustawy do przedsiębiorców niezatrudniających pracowników. Zdaniem BCC nie można się zgodzić z poglądem, że takie osoby (w tym rzemieślnicy!) nie powinny być objęte statusem przedsiębiorcy. Miałoby to daleko idące i niekorzystne konsekwencje m.in. w korzystaniu przez nie z funduszy pomocowych. A także na rynku pracy, którego gruntownej przebudowy nie wolno zaczynać od eliminowania z grona przedsiębiorców osób samozatrudnionych.

Konieczne uproszczenie procedur

Bardzo pozytywnym elementem działań Ministerstwa Gospodarki jest to, że dostrzega fakt, iż przygotowywana ustawa PDG jest kluczowym, ale niejedynym elementem porządkowania spraw przedsiębiorczości i przedsiębiorców. Równolegle planowana jest ustawa o uproszczeniu procedur administracyjnych. Mają też być wdrożone zmiany w kodeksie pracy odnoszące się, ograniczenia obowiązków przechowywania dokumentacji pracowniczej. Należy zauważyć jednak, że ta lista działań równoległych jest zdecydowanie za krótka.

W obecnych działaniach legislacyjnych uderza zupełny brak odnoszenia się do otoczenia społecznego i biznesowego oraz niechęć do twardych działań porządkujących otoczenie administracyjne. To pragmatyzm dyktowany czasem, który pozostał do końca kadencji.

Nie wolno jednak zapominać, że ustawa o odpowiedzialności urzędniczej za podejmowane decyzje jest martwa, bo obwarowano ją – rzekomo dla zachowania praworządności – warunkami, za których szańcami niekompetentni urzędnicy mogą nadal czuć się bezkarni. Nie są podejmowane jakiekolwiek kroki usprawnienia ukrytej bariery rozwoju gospodarczego, jaką są działania prokuratur i sądownictwa. Obecnie jest to sfera całkowitej bezradności państwa. A przecież choćby poprawa tylko jednego elementu – pracy i wynagradzania biegłych – znacznie poprawiłaby skuteczność i szybkość ich działania.

Kodeks pracy do zmiany

Zastanawia w pracach całego rządu trwała niechęć do podejmowania spraw trudnych, takich jak dalej idąca przebudowa kodeksu pracy, nie wspominając już o napisaniu go na nowo. Prawo pracy jest obecnie – szczególnie w sektorze małych i średnich przedsiębiorstw – skansenem rodem z epoki monopolistycznego pracodawcy, jakim był PRL. Działalność gospodarcza z natury oznaczająca działania w co najwyżej średniej skali wymaga innych uregulowań stosunków pracy, tak by np. nie wywoływać chęci zatrudniania w szarej strefie, dać realne warunki elastyczności i rzetelności zatrudnienia oraz ochrony pracodawcy przed skutkami ewentualnych nieprzyjaznych działań pracownika. Należy pamiętać, że wartości bronione w dużych firmach przez armię prawników w firmach sektora MŚP praktycznie nie są chronione.

Zmian wymagają też postanowienia dotyczące reprezentacji pracowniczej – mniej fasadowe, ale dające prawną podstawę faktycznej komunikacji świadomego pracodawcy i świadomego pracownika. By określenie „świadomy" nabrało sensu praktycznego, należy przede wszystkim konstruować ramy organizacyjne i prawne dla podnoszenia edukacji ekonomicznej pracowników, a szerzej – całego społeczeństwa.

Tej chęci konstruowania nowej rzeczywistości w szerokim wymiarze w obecnym wysiłku legislacyjnym Ministerstwa Gospodarki nie ma. Bądźmy jednak realistami – na te prace i ich wdrożenie został mniej niż rok... Można jednak mieć nadzieję, że postulaty tego artykułu znajdą odzwierciedlenie przynajmniej w samej ustawie – Prawo działalności gospodarczej.