Odszkodowanie za wywłaszczenie pod drogę: TK się pomylił

W 2003 r. nieruchomość gruntowa trzech współwłaścicieli podzielona została na pięć działek. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego grunt przewidziany był pod budownictwo mieszkaniowe. Cztery działki sprzedane zostały na wolnym rynku, natomiast piątą przejęła (z mocy prawa) gmina pod drogę publiczną. Wolnorynkowa cena metra kwadratowego działki wyniosła 160 zł, przy ustalaniu zaś odszkodowania za działkę przejętą pod drogę publiczną starosta goleniowski zastosował – zgodnie z opinią rzeczoznawcy majątkowego – cenę 131,45 zł za metr kwadratowy.

Odwołanie do wojewody zachodniopomorskiego nie odniosło skutku, więc współwłaściciele działki wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Ten zaś oddalił ją, stwierdzając, że rzeczoznawca majątkowy, który na zlecenie gminy wyceniał działkę przejętą pod drogę publiczną, prawidłowo wybrał metodę wyceny. WSA wyraził przy tym pogląd, że: „skarżący winni [...] uzyskać odszkodowanie w wysokości umożliwiającej im, teoretycznie, nabycie takiej samej działki zarezerwowanej na cel drogowy".

Absurdalne poglądy

Pogląd ten jest z gruntu błędny, a ściślej biorąc – absurdalny. Osoba fizyczna nie może nabyć gruntu przeznaczonego pod drogę publiczną, bo droga taka – zgodnie z ustawą o drogach publicznych – może należeć wyłącznie do gminy, powiatu, województwa lub państwa. Średnia cena gruntu przeznaczonego pod budownictwo mieszkaniowe jest z reguły znacznie wyższa od średniej ceny gruntu wywłaszczonego pod drogę publiczną. Jeżeli więc właściciel został pozbawiony decyzją administracyjną gruntu nadającego się pod budownictwo mieszkaniowe, powinien otrzymać odszkodowanie równe cenie takiego gruntu, a nie gruntu drogowego. Tylko to pierwsze odszkodowanie może bowiem być uznane za słuszne w rozumieniu art. 21 ust. 2 Konstytucji RP.

W przypadku wywłaszczenia nieruchomości lepszą ochronę daje art. 21 ust. 2 konstytucji

Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę od wyroku WSA. W uzasadnieniu zaś przyjął, że jeśli w planie zagospodarowania przestrzennego grunt zarezerwowany został pod drogę publiczną, to przy określaniu wysokości odszkodowania należy brać pod uwagę takie jego przeznaczenie, a nie to, które miał on przed dokonaniem rezerwacji.

Stanowisko to jest błędne. W świetle art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej: ugn) za działkę gruntu przeznaczonego pod drogę publiczną przysługuje odszkodowanie uzgodnione między właścicielem a właściwym organem, jeżeli zaś nie dojdzie do uzgodnienia, odszkodowanie ustala się według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości, to znaczy zgodnie z art. 128 ust. 1 ugn. Według tego zaś przepisu odszkodowanie na rzecz osoby wywłaszczonej ma odpowiadać wartości prawa wywłaszczonego, a nie wartości, jaką to prawo może mieć po zmianie jego przeznaczenia w wyniku wywłaszczenia.

Opinia rzeczoznawcy majątkowego, która legła u podstaw decyzji administracyjnej starosty, oparta została na § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości.

Kompromitacja

Po werdykcie NSA współwłaściciele działki wnieśli do Trybunału Konstytucyjnego skargę konstytucyjną, domagając się stwierdzenia niezgodności tego przepisu z art. 134 ust. 3 ugn i art. 21 ust. 2 Konstytucji RP.

Sędzia Trybunału odmówił jednak nadania skardze biegu. W uzasadnieniu postanowienia przyjął, że podstawą skargi konstytucyjnej może być tylko norma konstytucyjna, a nie norma ustawowa. Poza tym uznał, że podstawą decyzji administracyjnej był art. 134 ust. 2 ugn, a nie kwestionowany w skardze § 36 rozporządzenia.

Postanowieniem z 20 lipca 2011 r. trzyosobowy skład Trybunału na posiedzeniu niejawnym oddalił zażalenie na postanowienie sędziego. Uzasadnienie postanowienia składało się z czterech punktów:

- pierwszy – zaskarżone postanowienie sędziego Trybunału jest trafne;

- drugi – podstawą skargi konstytucyjnej może być tylko norma konstytucyjna, a nie art. 134 ust. 1 i 3 ugn;

- trzeci – że w skardze konstytucyjnej wskazano jedynie art. 21 ust. 2 konstytucji, natomiast na art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 2 konstytucji powołano się dopiero w postępowaniu zażaleniowym;

- czwarty – w skardze konstytucyjnej nie została wskazana norma, która leżała u podstaw decyzji organu administracyjnego, a tym samym nie spełniono przesłanki z art. 47 ust. 1 pkt 1 ustawy o Trybunale.

W świetle art. 130 ust. 2 ugn ustalenie wysokości odszkodowania za grunt przejęty pod drogę publiczną następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, która określa wartość nieruchomości. Do skargi konstytucyjnej dołączono operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego oraz decyzje starosty i wojewody. W uzasadnieniu swojej decyzji starosta pisze: „Wartość rynkowa określona w sporządzonym operacie szacunkowym spełnia wymogi przepisu § 34 ust. 1 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. ". W decyzji tej pomyłkowo podano § 34 zamiast § 36 rozporządzenia. Pomyłkę tę sprostował w swojej decyzji wojewoda. Według niego „podstawą sporządzenia operatu szacunkowego wykonanego 17 marca 2006 r. przez rzeczoznawcę majątkowego Alicję Przylepę jest § 36 rozporządzenia z 21 września 2004 r.".

Współwłaściciele działki ten właśnie paragraf zakwestionowali w skardze konstytucyjnej. Bezpodstawne jest więc twierdzenie sędziów Trybunału, że nie wskazali normy prawnej, która leżała u podstaw decyzji organu administracyjnego, a tym samym nie dowiedli, że przesłanka z art. 47 ust. 1 pkt 1 ustawy o Trybunale została spełniona. Wszystko wskazuje na to, że sędziowie ci nie czytali dokładnie akt sprawy. Jak na organ tej rangi, to kompromitacja absolutna.

Żałować też należy, że w składzie orzekającym nie znalazł się fachowiec z zakresu prawa cywilnego, problem, którym zajmował się Trybunał, ma wszakże charakter cywilistyczny.

Niezrozumiałe stanowisko

W skardze konstytucyjnej zwrócono uwagę na wyraźną sprzeczność § 36 rozporządzenia RM z art. 134 ust. 1 i 3 ugn oraz art. 21 ust. 2 konstytucji.

W świetle § 36 rozporządzenia właściciel wywłaszczanego gruntu może się domagać – bez względu na rzeczywistą wartość tego gruntu – odszkodowania odpowiadającego cenie gruntu drogowego. Natomiast zgodnie z art. 134 ust. 1 i 3 ustawy podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości. Wartość tę zaś określa się według aktualnego sposobu użytkowania nieruchomości, jeżeli jej przeznaczenie, zgodnie z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia wartości. Oznacza to, że zmniejszenie wartości nieruchomości po jej wywłaszczeniu nie ma negatywnego wpływu na wysokość odszkodowania, natomiast zwiększenie wartości ma wpływ pozytywny (ust. 4 art. 134 ugn). Konstytucja nie podaje sposobu ustalania wysokości odszkodowania za grunty podlegające wywłaszczeniu. W art. 21 ust. 2 zastrzega jednak, że musi to być odszkodowanie słuszne.

Zupełnie niezrozumiały jest pogląd Trybunału, zgodnie z którym przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 2 konstytucji mogą stanowić podstawę skargi konstytucyjnej, natomiast nie może jej stanowić art. 21 ust. 2 konstytucji. Przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 2 stanowią jedynie, że własność i prawo do dziedziczenia podlegają ochronie prawnej.

Wbrew stanowisku Trybunału w przypadku wywłaszczenia nieruchomości lepszą ochronę właścicielowi zapewnia art. 21 ust. 2 konstytucji. Rozstrzyga on bowiem wyraźnie dwie kwestie, które przy wywłaszczeniu mają istotne znaczenie:

- po pierwsze, dopuszcza możliwość wywłaszczenia tylko wtedy, gdy jest ono dokonywane na cele publiczne;

- po drugie, określa w sposób ogólny poziom odszkodowania.

Absurdalne jest więc twierdzenie, według którego art. 21 ust. 2 konstytucji nie może stanowić samodzielnej podstawy do kontroli legalności przepisów ustaw i rozporządzeń, które dotyczą własności.

Artykuł 134 ust. 1 i 3 ugn nie może być samodzielną podstawą skargi konstytucyjnej, niemniej może być w niej wykorzystany posiłkowo, dookreśla bowiem pojęcie odszkodowania słusznego, o którym mowa w art. 21 ust. 2 konstytucji.

Rada Ministrów zmieniła treść § 36 rozporządzenia na korzyść właścicieli tracących grunty miejskie pod drogi publiczne, zmiana ta nie rozwiązuje jednak całego problemu, nie stwarza bowiem podstawy do wznawiania postępowań w sprawach załatwionych w dotychczasowym trybie. Celowa jest więc w tej sprawie interwencja Trybunału (art. 190 ust. 4 konstytucji). Na Trybunał, jak widać, trudno jednak liczyć. Coraz częściej wydaje on orzeczenia, które budzą istotne zastrzeżenia kompetentnych ośrodków opiniotwórczych. Rozważenia wymaga w tej sytuacji sama zasada doboru sędziów Trybunału.

Zobacz serwisy: