Zbigniew Rybak: Jaka administracja, takie państwo

W demokratycznym systemie sprawowania władzy fundamentalną rolę odgrywają politycy. Osoby wskazane w wyborach powszechnych otrzymują prawo zarządzania ludźmi, którzy ich wybrali. Otrzymują oni do dyspozycji ludzi, pieniądze i inne zasoby materialne i niematerialne. W tej sytuacji ważne są mechanizmy zabezpieczające dobra publiczne przekazane politykom dla realizacji celów społecznych, przed ich wykorzystywaniem dla indywidualnych lub partyjnych interesów. Efektem braku takich zabezpieczeń są między innymi korupcja i nepotyzm. Występujące w instytucjach samorządowych zwiększają one nieufność mieszkańców do lokalnych władz, a także zniechęcają ludzi do angażowania się w sprawy gminy. W ten sposób idea spójnej lokalnej społeczności powoli przekształca się w pusty propagandowy frazes.

Folwarczne zarządzanie ?w gminie

Większość dyskusji na temat nepotyzmu i korupcji skupia się na opisywaniu konkretnych przypadków. Komentatorzy, skupiając się na skutkach tego procederu, zupełnie pomijają przyczyny. Tymczasem, żeby zrozumieć istotę tych zjawisk, należy poznać źródła problemu.

W administracji samorządowej nader często występuje folwarczny stereotyp strukturalnego szefa, który jest jedynym wiedzącym o potrzebach swojego folwarku, nagradza wiernych i batoży lub pozbywa się nieposłusznych. Nietrudno sobie wyobrazić, jak wyglądają skuteczność, efektywność i racjonalność pracy urzędników, kiedy ich przełożonym zostaje osoba wybrana w wyborach powszechnych, nieposiadająca podstawowej wiedzy z zakresu administracji, np. niepotrafiąca rozróżnić decyzji od postanowienia, zarówno w sensie merytorycznym, jak i proceduralnym. Dodajmy, szefa umocowanego prawnie w nieograniczone możliwości ingerowania w pracę urzędnika.

Nabór zamiast konkursu

Zasadniczym jednak źródłem korupcji i nepotyzmu jest ustawa o pracownikach samorządowych (dalej ustawa) – prawo może bowiem wzmacniać lub osłabiać zjawiska patologiczne. Wspomniana ustawa wręcz zachęca do uprawiania nepotyzmu i zupełnie ignoruje korupcję.

Zmieniona w 2008 roku ustawa jest klasycznym przykładem hipokryzji politycznej. Z jednej strony głosi ona szczytne zasady, np. równy dostęp do pracy w administracji, z drugiej wprowadza mechanizmy pozwalające na obchodzenie tych zasad. Dla przykładu – ustawa oficjalnie wprowadza zasadę równego i jawnego zatrudnienia w administracji samorządowej, jednak w praktyce umożliwia uznaniowe zatrudnienie pracownika na podstawie widzimisię polityka, a nie kryteriów obiektywnych.

Ustawodawca zlikwidował konkurs na stanowiska urzędnicze, a w jego miejsce wprowadził nabór. Zmiana jest istotna, gdyż w jej wyniku to nie najlepszy kandydat zostaje zatrudniony, lecz kandydat wskazany przez polityka. Pojęcie otwartego i konkurencyjnego naboru używane przez ustawodawcę jest mylące. O tym, czy nabór jest otwarty i konkurencyjny, nie decydują przepisy ustawy, tylko wola polityka.

Ustawa daje prawo lokalnemu politykowi (wójtowi, burmistrzowi, prezydentowi) do powołania komisji ds. naboru składającej się z osób w pełni zależnych od niego. Trudno więc mówić o obiektywności takiego gremium. Wszyscy członkowie komisji są w pełni zależni od tego polityka (wynagrodzenie, zatrudnienie, ocena pracy, awans, zwolnienie), wskutek czego w wyniku „otwartego i konkurencyjnego naboru" zatrudniani są najczęściej „swoi", a nie najlepsi.

Co więcej, ustawa nie gwarantuje zatrudnienia osobie wytypowanej w naborze. Ustawodawca nie przewidział możliwości odwołania się tej osoby do sądu pracy. W tej sytuacji, jeżeli nawet wygra osoba „niewłaściwa", procedurę naboru można zignorować.

Nie ma ochrony ?przed zwolnieniem

W procesie zatrudniania pracownika samorządowego ustawodawca zlikwidował też instytucję mianowania. Urzędnika mianowanego można zwolnić, zachowując ustawową procedurę (postępowanie z udziałem urzędnika mające na celu obiektywne wykazanie jego winy). Urzędnika pracującego na umowę o pracę można zwolnić w wyniku np. reorganizacji urzędu. W ten sposób ustawodawca umożliwił zwalnianie urzędników, którzy nie będą ulegli względem aktualnie wybranego polityka.

Mianowanie to nie przywilej pracowniczy, to gwarancja zabezpieczająca interes państwa. Urzędnicy posiadający stabilny stosunek pracy są znacznie mniej podatni na korupcję i nepotyzm z udziałem polityków niż urzędnicy od nich zależni.

Ustawodawca oparł ocenę pracy urzędnika na uznaniowości wybranego polityka. W przypadku stanowisk bezpośrednio podporządkowanych np. prezydentowi de facto zlikwidowano możliwość odwołania się od nieobiektywnych ocen. Jeżeli Sejm poważnie myśli o walce z korupcją i nepotyzmem, dlaczego nie wprowadził zapisu do ustawy umożliwiającej sekretarzowi, audytorowi składanie odwołań w sprawie ich oceny do sądu pracy, z jednoczesnym obowiązkiem powiadomienia o tym rady gminy? Dlaczego w ustawie o pracownikach samorządowych nie zapisano możliwości odwołania się od oceny przełożonych na przykład do sądu pracy?

Ustawodawca praktycznie uniemożliwia urzędnikom wykonywanie jednego z ich podstawowych zadań – ochrony dobra społecznego przed indywidualnymi lub partyjnymi interesami polityków. Ochrona ta jest możliwa tylko w sytuacji rozdzielania funkcji politycznych od administracyjnych.

Polityk, np. burmistrz, nie może ingerować w warsztat pracy urzędnika, a urzędnik nie może angażować się w działalność polityczną. W rozwiniętych demokracjach rozdzielenie tych funkcji jest standardem.

Kluczowy dla zwalczania korupcji art. 25 ustawy o pracownikach samorządowych w praktyce jest martwy. Zmieniając w 2008 roku ustawę, Sejm zmienił ten artykuł w ten sposób, że zobowiązał urzędnika odmawiającego wykonania polecenia przełożonego do złożenia uzasadnienia pisemnego.

W poprzedniej wersji ustawy obowiązek ten spoczywał na wydającym polecenie. Biorąc pod uwagę brak prawnej ochrony osób sygnalizujących nieprawidłowości i pełne uzależnienie urzędników od polityków, praktycznie wyeliminowano art. 25.

Wynagrodzenia pracowników urzędu ustala wójt. Dzięki temu może on bezzasadnie  nagradzać uległych pracowników, kolegów (np. asystentów), znajomych i boleśnie karać „opornych".

Zakaz działalności politycznej

Ustawa nie wprowadza obowiązku zakazu czynnej działalności politycznej urzędników. Pominięcie takiego rozwiązania to raj dla korupcji i nepotyzmu. W obecnej sytuacji karierę w administracji robi się dzięki członkostwu w partii lub znajomościom, a nie umiejętnościom merytorycznym. Im wyższe stanowisko, tym większy nacisk kładzie się na kryteria polityczne przy jego obsadzaniu. Zatrudniani są przede wszystkim swoi, najlepsi merytorycznie znacznie rzadziej. Jako żart należy potraktować zakaz przynależności sekretarzy gmin do partii politycznych. Po pierwsze, w mniejszych gminach to nie partie prowadzą grę polityczną, ale lokalne ugrupowania. Po drugie, jakie znaczenie ma ten zakaz, skoro dotyczy on urzędnika zależnego w pełni od lokalnych polityków i niewyposażonego ustawowo w żadne istotne kompetencje?

O tym, że sam ustawodawca nie traktował tego zapisu poważnie, świadczy fakt, że nie wprowadził on zakazu dla kandydatów na sekretarzy członkostwa w partii na trzy lub pięć lat przed ubieganiem się o stanowisko sekretarza.

Dziwolągiem prawnym jest instytucja nieposzlakowanej opinii, jaką musi posiadać urzędnik samorządowy. O tym, czy urzędnik ją posiada, decyduje prezydent polityk! Utrata tej opinii to utrata pracy. Interesujące jest też to, że prezydent jest także urzędnikiem samorządowym, a zgodnie z omawianą ustawą uprawnionym do jego oceny jest jego podwładny (sekretarz lub pracownik wyznaczony przez prezydenta do realizacji zadań względem niego z tytułu prawa pracy z wyjątkiem zatrudniania i wynagradzania).

Pomijając iluzoryczność zapisu, w myśl którego podwładny prezydenta ośmieli się stwierdzić, że podlega on karze upomnienia lub nagany, nasuwa się pytanie – czy przepisy ustawy nakładające równe obowiązki na wszystkich urzędników samorządowych są wiarygodne.

Brak etosu urzędniczego

Ustawa nie buduje etosu urzędniczego, czyli idei budowania sprawnej, przyjaznej, lojalnej względem prawa administracji, mającej do wypełnienia szczególnie ważną misję w państwie. Bez tego etosu nie da się uruchomić pozytywnej synergii wśród urzędników, nie zbuduje się antykorupcyjnej kultury organizacyjnej. Niestety, nie gwarantuje ona również realizacji Europejskiej Karty Praw Podstawowych, zgodnie, z którą obywatele mają prawo do dobrej administracji, tzn. takiej, która ich sprawy rozstrzyga bezstronnie, rzetelnie i w rozsądnym terminie.

Jaka administracja, takie państwo.  W interesie nas wszystkich jest to, żeby w szeregi urzędników przyjmować osoby w oparciu o kryterium kompetencji, a nie kryterium przynależności partyjnej lub „właściwych" znajomości.

We Francji urzędnicy nawet z bardzo małych gmin zdają egzaminy zawodowe w Paryżu. Komisje egzaminacyjne składają się z niezależnych fachowców, którzy dbają o poziom zawodowy urzędnika. Mer (odpowiednik burmistrza) nie ma żadnego wpływu na wynik egzaminu. Urzędnik, który zdał egzamin, jest uznawany za fachowca, a nie osobę, która zdała egzamin dzięki znajomościom. Takie rozwiązanie wzmacnia zaufanie mieszkańców do urzędników.

Zarówno konstytucja, jak i prawo europejskie gwarantują równy dostęp obywateli do pracy w administracji i prawo obywateli do dobrej administracji – ustawa o pracownikach samorządowych w praktyce takiego dostępu nie gwarantuje. Wbrew oficjalnym deklaracjom nie jest ona aktem prawnym zabezpieczającym interes społeczny przed pazernością polityków. Przykładowo, nie tak dawno na jej podstawie wójt reprezentował przed sądem urząd w sporze między nim a urzędem. Nietrudno się domyślić, że wygrał wójt. Sam fakt, że obecny stan prawny umożliwia takie sytuacje, jest już skandalem.

Podwładny jest szefem burmistrza

Kolejnym absurdem jest ustanowienie zwierzchnikami wójta w sprawach pracy (poza wynagrodzeniem i zatrudnieniem) osób mu podległych i od niego zależnych, na przykład sekretarza lub innego pracownika.

Niestety, ustawa o pracownikach samorządowych jest przykładem skrajnego upolitycznienia administracji. Pracownicy samorządowi są całkowicie zależni od lokalnych polityków, w związku z czym należy się zastanowić, czy powinni oni składać ślubowanie wierności państwu, prawu i gminie, czy też ślubować wierność organowi wykonawczemu.

Jeżeli parlament, prezydent, rząd RP czy politycy opozycyjni poważnie myślą o ograniczeniu korupcji i nepotyzmu w administracji samorządowej, przede wszystkim powinni zatamować jej źródło; to jest... zmienić ustawę o pracownikach samorządowych. Nowa ustawa powinna umożliwić urzędnikom nie tylko realizację zasady pomocniczości, ale również zasadę ochrony dóbr społecznych.

Politycy mają obowiązek budowania sprawnej, uczciwej, kompetentnej i przyjaznej ludziom administracji. W tym celu muszą stworzyć prawo i standardy postępowania, które będą zachęcały najzdolniejszych obywateli do pracy w administracji. Mechanizmy te powinny pozwolić na rozwój zawodowy i pracę urzędnika na rzecz społeczeństwa bez konieczności przynależności partyjnej. Nie ma społecznej zgody na wykorzystywanie dobra społecznego dla prywatnych celów rządzących i marnowanie potencjału najzdolniejszych.