Recepta na bolączki polskich samorządów

Jeden z największych inwestorów, wielki pracodawca i największy usługodawca w Polsce.  Co więcej – najpoważniejsza instytucja obywatelska, która w ciągu 23 lat działania stała się silnym filarem państwa.  Tak o samorządach terytorialnych napisali na początku roku naukowcy, autorzy raportu o stanie samorządności terytorialnej w Polsce. Ale też natychmiast dodali, że system samorządności w Polsce nie jest idealny. Pozostawienie go w obecnym stanie grozi pogłębianiem się patologii i głębokim kryzysem.

Raport o samorządach zatytułowany „Narastające dysfunkcje, zasadnicze dylematy i konieczne działania" nie tylko stał się podstawą publicystycznych i naukowych debat. Do współpracy z Komisją Wspólną Rządu i Samorządu Terytorialnego zaproszono ekspertów przygotowujących nowy, tym razem samorządowy plan prof. Jerzego Hausnera. Mają pomóc w pracach nad reformowaniem samorządu.

Autorzy raportu chcą, by samorządność i system samorządowy oznaczały samodzielność, decyzyjność, zaangażowanie mieszkańców. Natomiast gminy, miasta, powiaty i województwa powinny być zarządzane profesjonalnie, ale też otwarte na współpracę z innymi. Ich zdaniem podstawową funkcją samorządności terytorialnej powinno być pobudzanie lokalnego i regionalnego rozwoju społeczno-gospodarczego. Dlatego zastanawiają się nad tym, w jakim stopniu samorządy faktycznie spełniają tę funkcję, w jaki sposób mogą prowadzić skuteczną politykę rozwoju oraz jakie czynniki stanowią barierę ich działań.

Twórcy raportu opisali osiem najpoważniejszych problemów – dysfunkcji samorządności w Polsce. Podkreślają, że nie pojawiły się one nagle. Rozwijają się od dłuższego czasu, przeszkadzając samorządności, i prowadzą do wypaczenia systemu. Twórcy raportu przedstawiają dylematy, jakie powinni rozważyć ci, którzy chcą zmieniać samorządność, wraz z 57 rekomendacjami, jak to zrobić.

1. Postępujące upaństwowienie samorządu terytorialnego

Administracja staje się coraz poważniejszą grupą quasi-zawodową. Rośnie jej liczebność. A funkcje „samorządowe" są powiązane z działalnością polityczną i partyjną. Dodatkowo rząd silnie angażuje się w decentralizację tylko wtedy, gdy prowadzi ona do pomniejszenia deficytu budżetu państwa. Samorząd nie rozwinął swojej wspólnotowości obywatelskiej, nie wykształcił fundamentu obywatelskiego – uważają autorzy raportu.

2.  Stopniowe osłabianie demokracji samorządowej

Jest konsekwencją i uzupełnieniem pierwszego dylematu. Prowadzi do pozbawiania radnych wpływu na funkcjonowanie urzędu. Dodatkowo, na co zwracają uwagę autorzy raportu, obywatel musi być chroniony przed samowolą administracji. Teraz często traktowany jest przedmiotowo – ma co cztery lata iść na wybory i głosować. Samorząd zaś, a właściwie jego organy, jest traktowany podmiotowo: to właśnie ci, którzy na cztery lata są wybrani i mogą robić, co chcą.

3. Niesprawność administracyjna

Dla wielu mieszkańców samorząd staje się synonimem urzędu z wszystkimi konsekwencjami wynikającymi z nadmiernej biurokracji.

4. Ograniczanie samodzielności finansowej samorządów

Samorządy są słabe finansowo, a państwo często się nimi wyręcza. Zmiany przepisów na szczeblu rządowym rykoszetem uderzają w ich finanse. Na gminy nakłada się coraz więcej zadań, nie dając wystarczających pieniędzy na ich realizację. Autorzy wskazują na rozwiązania prawne, które powodują, że w samorządach zanika chęć do pomnażania dochodów. Najbardziej znanym jest janosikowe, czyli dopłaty do gmin słabszych na koszt silniejszych. To nie skłania do brania odpowiedzialności, ale do wyciągania ręki po pomoc. Kolejnym zagrożeniem jest sposób finansowania oświaty.  Wadliwe są mechanizmy finansowania zadań, za które są odpowiedzialne samorządy. Nieporozumieniem jest przerzucanie na samorządy kosztów wynagrodzeń nauczycieli, na co nie mają żadnego wpływu. Zamiast zmiany systemu dochodów własnych (między innymi podatkowych) finanse samorządów są „stabilizowane" subwencjami i dotacjami.

5. Słabe lub nieefektywne wykorzystanie funduszy unijnych

Samorządy nauczyły się wydawać fundusze unijne szybko, ale nie zawsze mądrze albo z myślą o rozwoju lokalnym. Dodatkowo dla wielu urzędników samorządowych  jest to jedno z narzędzi władzy. Po to, by nam nim zapanować, stworzono zagmatwany system starania się o pieniądze.

6. Kłopot ze wspólnotowością

Samorządy wciąż niechętnie współpracują z organizacjami pozarządowymi, nie lubią zlecać im zadań publicznych. Szczególnie widać to w małych gminach, gdzie relacje przybierają postać patrymonialno-klientystyczną, jak określają to autorzy raportu. Tworzą się koterie, które nie pozwalają na ujawnienie się kapitału społecznego obywateli, którzy są poza układami. Taka sytuacja prowadzi do tego, że coraz mniej osób angażuje się w działalność, która może pobudzać rozwój lokalny.

7. Nieuporządkowane i niekontrolowane gospodarowanie przestrzenią

Autorzy raportu policzyli, że wszystkie decyzje samorządów o przeznaczeniu terenów pod budownictwo mieszkaniowe są przewidziane dla społeczeństwa liczącego dwa razy więcej osób niż Polska.  Przy tym tempie budownictwa mieszkaniowego, aby je wykorzystać, trzeba byłoby kilkuset lat. Poza tym mamy też do czynienia z zadłużeniem ukrytym samorządów, sięgającym 130 mld zł. A to jeszcze jeden dowód na to, że samorządy nie prowadzą racjonalnej polityki przestrzennej.