Publicystyka

Konstytucja marcowa - w cieniu Józefa Piłsudskiego

Fotorzepa, Darek Golik DG Darek Golik
Podstawowe mechanizmy ustrojowe polskiego państwa działają po 1997 r. przyzwoicie i, jak się zdaje, nie są narażone na podobne jak w II Rzeczypospolitej wstrząsy – dzieje konstytucji marcowej przypomina prawnik i publicysta
17 marca upłynęła 90. rocznica uchwalenia przez Sejm Ustawodawczy pierwszej konstytucji II Rzeczypospolitej. Akt ten został poprzedzony uchwałą Sejmu Walnego z 20 lutego 1919 r. o powierzeniu Józefowi Piłsudskiemu dalszego sprawowania urzędu naczelnika państwa. Uchwała ta, znana jako mała konstytucja, w pięciu zaledwie punktach normowała prowizorycznie ustrój odrodzonej Polski. Akt podobnego rodzaju pojawiał się w dziejach naszego kraju – choć w zgoła odmiennych okolicznościach politycznych – jeszcze dwukrotnie: w 1947 i 1992 r.
Konstytucja z 1921 r., nazywana marcową, tworzona była w szczególnych warunkach politycznych: walki zbrojnej o utrzymanie odzyskanej niedawno niepodległości i o ustalenie granic państwa, oraz wewnętrznej walki politycznej o kształt jego ustroju. W walce wewnętrznej uczestniczyły ugrupowania o bardzo zróżnicowanych poglądach i interesach – od skrajnej lewicy do narodowo-katolickiej prawicy. Niemałą rolę odgrywały w niej formacje polityczne reprezentujące liczne w owym czasie w Polsce mniejszości narodowe. Nie mogąc narzucić konkurentom własnej koncepcji ustroju, musiały dążyć do kompromisu. Jednocześnie poszukiwano wzorca ustrojowego, do którego można się było racjonalnie odwoływać w nowych warunkach dziejowych. Dawne polskie konstytucje lub konstytucje obowiązujące na cząstce ziem polskich – majowa z 1791 r., z 1807 r. (Księstwa Warszawskiego) i z 1815 r. (Królestwa Polskiego) – pochodziły z tak odległej epoki, że wzorcem takim być już nie mogły. Co najwyżej, tak jak w preambule uchwalanej właśnie konstytucji z 1921 r., wspominano z czcią „świetną tradycję wiekopomnej Konstytucji 3 maja". Fundamentalnym przeciwnikiem konstytucji z 1921 roku był przede wszystkim „silny człowiek" tamtej epoki – Józef Piłsudski
Poszukując wzorca ustrojowego w ówczesnym europejskim i światowym konstytucjonalizmie, zwrócono się w kierunku trzech aktów ustrojodawczych z 1875 r. III Republiki Francuskiej. Miano jednak na względzie bardziej praktykę ich stosowania niż literalną treść. Chodziło o system parlamentarno-gabinetowy oparty na zasadach republikanizmu i liberalnej demokracji ze słabym (właśnie w drodze praktyki ukształtowanym) położeniem ustrojowym głowy państwa. Skromnie zakreślając uprawnienia prezydenta, twórcy konstytucji pragnęli także usunąć niebezpieczeństwo, jakie – ich zdaniem – wiązało się z perspektywą objęcia tego urzędu przez marszałka Piłsudskiego. Piłsudski wybrany na prezydenta w końcu maja 1926 r. nie przyjął zresztą tego stanowiska właśnie dlatego, że nie pozostawiało mu ono dostatecznych możliwości samodzielnego i skutecznego działania.

W poszukiwaniu wzorca

Podstawowy schemat ustrojowy RP zarysowany przez konstytucję z 1921 r. był następujący. Władza państwowa była podzielona między trzy piony: ustawodawczy z Sejmem i Senatem, wykonawczy – „Prezydenta łącznie z odpowiedzialnymi ministrami", i „w zakresie wymiaru sprawiedliwości" – niezawisłe sądy. Sejm i Senat pochodziły z pięcioprzymiotnikowych wyborów. Ich kadencja trwała pięć lat. Całość prawotwórstwa rangi ustawowej należała do parlamentu; nieznane były akty ustawodawcze (np. dekrety) stanowione przez organy władzy wykonawczej. Prezydent Rzeczypospolitej wybierany był przez Zgromadzenie Narodowe na kadencję siedmioletnią. Miał on prawo zwoływać, zamykać i odraczać sesje Sejmu i Senatu, a także rozwiązywać Sejm za zgodą 3/5 Senatu. Był on reprezentantem państwa na zewnątrz, zwierzchnikiem sił zbrojnych, ratyfikował umowy międzynarodowe, promulgował ustawy, obsadzał wyższe urzędy państwowe. Jednakże wszystkie jego akty władcze podlegały kontrasygnacie premiera i właściwego ministra, którzy ponosili za nie odpowiedzialność parlamentarną. Prezydent odpowiadał jedynie konstytucyjnie przed Trybunałem Stanu. Ministrowie powoływani i odwoływani byli przez prezydenta na wniosek premiera. Lecz czyniąc to, prezydent musiał się liczyć z układem sił politycznych w Sejmie, ponieważ Sejm mógł zwykłą większością głosów usunąć rząd lub ministra w drodze wotum nieufności. Konstytucja z 1921 r. nie znała instytucji Trybunału Konstytucyjnego czy rzecznika praw obywatelskich. Szeroko natomiast normowała „powszechne obowiązki i prawa obywatelskie". Katalog praw obejmował większość tych, które i dzisiaj są deklarowane przez konstytucje, w tym przez Konstytucję III Rzeczypospolitej. Jedną z ciekawszych pozycji w tym katalogu było postanowienie (art. 96), iż Rzeczpospolita, zapewniając równość obywateli, nie uznaje „przywilejów rodowych ani stanowych, jak również żadnych herbów, tytułów rodowych i innych z wyjątkiem naukowych, urzędowych i zawodowych". Co by powiedzieli na to ci, którzy poszukują dziś swych rzeczywistych lub domniemanych arystokratycznych koneksji i chcą się takimi tytułami posługiwać?

Wady i kontrowersje

Spór o treść konstytucji z 1921 r. dotyczył nie tylko pozycji prezydenta RP, ale też np. Senatu. Ugrupowania ludowe i lewicowe, ówcześnie cieszące się znacznymi wpływami, były mu przeciwne, próbowały zatem ustanowić w Polsce parlament jednoizbowy. Inną kwestią budzącą kontrowersje był wyznaniowy kształt państwa. Z jednej strony żądano, na wzór francuski, pełnej jego laicyzacji, z drugiej uznania, że Rzeczpospolita jest krajem wiary katolickiej. Ostatecznie przyjęto formułę mniej czy bardziej kompromisową. Konstytucję otwierało wezwanie Boga wszechmogącego i podzięka dla opatrzności za wyzwolenie ojczyzny z półtorawiekowej niewoli. Jednocześnie, gwarantując wolność sumienia i wyznania oraz prawa Kościołów mniejszości religijnych, zadeklarowano, że „wyznanie rzymskokatolickie, będące religią przeważającej większości narodu, zajmuje w państwie naczelne stanowisko wśród równouprawnionych wyznań" (art. 114). Poważną wadą małej konstytucji i konstytucji z 1921 r. było znaczne uzależnienie rządu od Sejmu i zmiennych większości parlamentarnych. Przy jednoczesnym rozdrobnieniu partyjnym, powodowało to groźną niestabilność gabinetów. W latach 1919 – 1926 (do przewrotu majowego) było ich 13, w tym osiem pozaparlamentarnych. Konstytucja z 1921 r. miała zbyt mało poważnych obrońców, by mogła przetrwać. Jej fundamentalnym przeciwnikiem był przede wszystkim „silny człowiek" tamtej epoki – Józef Piłsudski – i skupiony wokół niego obóz polityczny. Wkrótce po zamachu majowym konstytucję tę w istotny sposób zmodyfikowano, uchwalając tzw. nowelę sierpniową, która rozszerzała kompetencje prezydenta, głównie kosztem Sejmu. Na jej podstawie prezydent mógł, na przykład, „w razie nagłej konieczności państwowej", wydawać rozporządzenia z mocą ustawy, z czego czynił częsty użytek. Niektóre z tych rozporządzeń, przygotowywane przez wybitnych fachowców, dawały zresztą świadectwo wysokiego kunsztu w dziedzinie legislacji.

Marcowe dziedzictwo

Niedługo po wprowadzeniu noweli z sierpnia 1926 r. rozpoczęły się prace nad całkowicie nową Konstytucją RP, uchwaloną ostatecznie 23 kwietnia 1935 r. Zrywała ona z podziałem władz i demokracją parlamentarno-gabinetową, wprowadzając – zgodnie z rozpowszechniającymi się w latach 30. XX w. w Europie tendencjami – ustrój autorytarny. Ironia losu, a może bardziej kalkulacja polityczna zadecydowały, że władze powojenne, odrzucając konstytucję z 1935 r., uznały za właściwe oświadczyć, że za tymczasową podstawę ustrojową państwa przyjmują demokratyczne założenia konstytucji marcowej. Nie było jasne, o które z tych założeń – ani, tym bardziej, o które przepisy tego aktu – idzie. Bardzo to ułatwiało wybiórcze i dowolne posługiwanie się nimi w praktyce politycznej albo po prostu ich ignorowanie. Gdy tworzona była obecnie obowiązująca Konstytucja Rzeczypospolitej, zdecydowanie chętniej sięgano do wzorców zawartych w akcie z roku 1921 niż z 1935. Takie np. rozwiązania, jak dwuizbowość parlamentu, wybory pięcioprzymiotnikowe do Sejmu (choć nie do Senatu), monopol ustawodawstwa sejmowego, stosunkowo słabe umocowanie ustrojowe prezydenta RP (mimo wprowadzenia wyborów na ten urząd w głosowaniu powszechnym i – przypominającą rozwiązanie z konstytucji z 1935 r. – instytucję prerogatyw), parlamentarno-gabinetowy system rządów (choć z zastosowaniem tzw. konstruktywnego wotum nieufności), odpowiedzialność konstytucyjna najważniejszych dostojników państwa przed Trybunałem Stanu – to pomysły sprzed lat, do których nawiązano. Można zatem zapytać, czy smutne dzieje konstytucji marcowej mogą się powtórzyć; czy istnieje niebezpieczeństwo, że przerwane one zostaną podobnym wydarzeniem co zamach majowy z 1926 r. lub wprowadzeniem uregulowań wzorowanych na noweli sierpniowej. Przy wielu słabościach wynikających, moim zdaniem, nie tyle z uregulowań konstytucyjnoprawnych, ile z okoliczności o politycznym i personalnym charakterze, podstawowe mechanizmy ustrojowe polskiego państwa działają po 1997 r. przyzwoicie i, jak się zdaje, nie są narażone na podobne jak w II Rzeczypospolitej wstrząsy. Obecnie podejmowane próby nowelizacji naszej konstytucji nie mają na celu przebudowy fundamentów Rzeczypospolitej, lecz raczej modyfikację pewnych szczegółów jej konstrukcji. Inna rzecz, czy są to próby zawsze szczęśliwe; czy, na przykład, ewidentne osłabienie pozycji prezydenta względem Sejmu (sprawa weta ustawodawczego) będzie dobrze służyć naszemu państwu. Co jednak wynika dla nas z lekcji, jakiej udzielił okres, w którym obowiązywała konstytucja marcowa, to potrzeba przemyślenia złych stron partiokracji, mimo że dzisiejsza stabilność układu sił politycznych w Polsce jest antytezą ówczesnej ich płynności. Autor jest profesorem Uniwersytetu Warszawskiego, znawcą tematyki konstytucyjnej, stałym współpracownikiem „Rzeczpospolitej"
Źródło: Rzeczpospolita

REDAKCJA POLECA

NAJNOWSZE Z RP.PL