NIK o krytycznie o efektach rewitalizacji zdegradowanych obszarów miast

Później z wielu projektów składających się na całość Programu, realizowano tylko te, na które otrzymano wsparcie. Często były one ze sobą niepowiązane i  dotyczyły przede wszystkim poprawy stanu technicznego budynków czy dróg. Miasto nie pozbywało się jednak kryzysowych zjawisk społecznych ani nie uzyskiwało trwałej poprawy warunków życia mieszkańców na zdegradowanych obszarach.

Tak wynika z raportu Najwyższej Izby Kontroli dotyczącego ocena skuteczności programów rewitalizacji zdegradowanych obszarów miast. Kontrola obejmowała lata 2007–2015 (I półrocze) i została przeprowadzona w pięciu województwach (dolnośląskim, kujawsko-pomorskim, lubelskim, małopolskim i mazowieckim) w 17 podmiotach tj. w pięciu urzędach marszałkowskich i w jednej jednostce wdrażającej programy unijne oraz w jedenastu urzędach gmin.

Po co rewitalizacja

Lata zaniedbań w gospodarowaniu przestrzenią publiczną oraz wciąż niewystarczające środki na remonty i modernizacje majątku komunalnego, spowodowały, że w wielu miastach doszło do zużycia technicznego infrastruktury oraz zabudowy, zwłaszcza mieszkaniowej. Nawarstwiające się problemy gospodarcze i społeczne dodatkowo pogarszały warunki życia na wielu obszarach miast. Rozwiązaniem tych negatywnych zjawisk może być rewitalizacja, czyli wyprowadzanie ze stanu kryzysowego obszarów zdegradowanych, dzięki kompleksowym przedsięwzięciom, spajającym działania na rzecz lokalnych społeczności, przestrzeni i gospodarki.

Zarządzanie rewitalizacją zdegradowanych obszarów miast wymaga działań kompleksowych i skoordynowanych. Zagadnienia te nabierają szczególnego znaczenia, ze względu na fakt, że w planach na lata 2014-2020 rewitalizacja została uznana za jedno z ważniejszych zadań lokalnej polityki rozwojowej, na które zaplanowano środki w wysokości ok. 26 mld zł. W latach 2007-2013, wydatki na projekty rewitalizacji wyniosły łącznie we wszystkich województwach ponad 8,5 mld zł, w tym dofinansowanie z UE osiągnęło blisko 5 mld zł.

Najwyższa Izby Kontroli ocenia, że Lokalne Programy Rewitalizacji, na terenie 11 skontrolowanych gmin, nie pozwoliły na rozwiązanie wszystkich problemów zdegradowanych obszarów miast. Realizując zadania zaplanowane w Programach, gminy nie uzyskały spójności prowadzonych projektów, więc ich działania nie przełożyły się na zlikwidowanie zjawisk kryzysowych, ani trwale nie poprawiły warunków życia mieszkańców na tych obszarach. Plany inwestycyjne zawarte w Programach Rewitalizacji, realizowano jedynie w wąskim zakresie, najczęściej ograniczając się do pojedynczych projektów, które uzyskały wsparcie ze środków UE.

Błędy już na starcie

Środkami z Unii Europejskiej, przyznawanymi w ramach Regionalnych Programów Operacyjnych na realizację kompleksowych projektów rewitalizacji miast, w okresie 2007-2013 dysponowali marszałkowie województw. Gmina ubiegająca się o współfinansowanie inwestycji z unijnych środków musiała stanąć do organizowanego przez marszałka województwa konkursu i przedstawić projekt wraz z Lokalnym Programem Rewitalizacji. Program taki powinien zawierać spójne i skoordynowane ze sobą projekty (w tym ten, na który gmina chce otrzymać dofinansowanie), których realizacja przyczyni się do poprawy jakości życia lokalnej społeczności i będzie miała wymiar szerszy niż tylko remont pojedynczych budynków.

NIK zwraca jednak uwagę, iż marszałkowie województw w badanym okresie nie posiadali skutecznych mechanizmów do oceny, czy przedstawiane w konkursach Lokalne Programy Rewitalizacji mają szanse zapewnić uzyskanie zakładanych efektów rewitalizacji, tj. czy dają one gwarancję zintegrowanych działań mogących służyć rewitalizacji zdegradowanych obszarów. Akceptując wnioski o dofinansowanie projektów marszałkowie w większości nie oceniali całych Programów, tylko przyglądali się pojedynczym projektom złożonym do konkursu. Dlatego w ocenie NIK Lokalne Programy Rewitalizacji, w wielu przypadkach były tworzone przez gminy jedynie na potrzeby spełnienia podstawowego wymogu formalnego do ubiegania się o środki unijne na rewitalizację. W praktyce, programy te służyły wyłącznie jako załącznik do wniosku o uzyskanie dofinansowania ze środków UE dla pojedynczego projektu.

Z tego też powodu nierzadko wdrażanie Programów kończyło się na realizacji jednej inwestycji - tej, na którą gmina otrzymała dofinansowanie. W dodatku zdarzało się, że środki unijne przeznaczone na rewitalizację były wydatkowane po prostu na bieżące, najpotrzebniejsze remonty i modernizacje. Tak było na przykład w Białej Podlaskiej, gdzie na obszarze wyznaczonym do rewitalizacji przeprowadzono modernizację budynku Komendy Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej. Był to jedyny projekt realizowany na tym obszarze i trudno określić jego wpływ na poprawę warunków wyznaczonego do rewitalizacji obszaru, dla którego zdiagnozowano negatywne zjawiska, takie jak np.: zagrożenia wynikające z nieuporządkowanej infrastruktury, niezadowalający stan techniczny dróg, czy wysoki stopień degradacji krajobrazu.

Remonty nie rozwiązały problemów ludzi

NIK zauważa, że Lokalne Programy Rewitalizacji nie przyniosły spójnych efektów przestrzennych na obszarach wyznaczonych do rewitalizacji. Projekty realizowane w ramach tych programów najczęściej dotyczyły pojedynczych, oddalonych od siebie lokalizacji i przyczyniały się jedynie do uporządkowania przestrzeni w ich najbliższym otoczeniu. Część projektów została zrealizowana niezależnie od siebie, punktowo, bez wskazanego powiązania między nimi. Przykładem takiego działania jest Płock, gdzie prowadzone w badanym okresie inwestycje były rozproszone i dotyczyły 48 pojedynczych budynków, znajdujących się w różnych częściach miasta.

Dodatkowo, mimo iż przy określaniu obszarów zdegradowanych gminy wskazywały, poza złym stanem technicznym budynków i infrastruktury, na wiele problemów o charakterze społecznym i gospodarczym, to realizowane projekty w znacznym stopniu dotyczyły jedynie odnowy budynków, czy innych obiektów rozproszonych na terenie całego miasta. Często nie realizowano natomiast tych części Programów, które służyły rozwiązywaniu problemów społecznych.

Lokalne Programy Rewitalizacji nie były postrzegane przez gminy jako narzędzie służące do zintegrowanego zarządzania działaniami podmiotów mogących uczestniczyć w procesie rewitalizacji. Większość Programów Rewitalizacji, w skontrolowanych przez NIK gminach, zrealizowały same jednostki samorządowe - bez udziału podmiotów zewnętrznych. W opracowywaniu zarówno Programów jak i poszczególnych projektów rewitalizacji nie uczestniczyła w pełni społeczność lokalna. Co prawda gminy prowadziły konsultacje społeczne w celu określenia zjawisk kryzysowych na danym terenie i zebrania opinii dotyczących zamierzeń rewitalizacyjnych, ale odbywało się to najczęściej poprzez wypełnianie anonimowych ankiet. Rzadko organizowano spotkania i bezpośrednie konsultacje z mieszkańcami. W niewielkim stopniu także przy planowaniu i realizacji Lokalnych Programów Rewitalizacyjnych angażowano podmioty prowadzące działalność na zdegradowanym obszarze.

Gminy nie przestrzegały też konieczności monitorowania przebiegu realizacji Programów ani sporządzania i przekazywania sprawozdań, choć były do tego zobligowane. Monitoring poszczególnych Programów nie był prowadzony wcale lub był niezgodny z przyjętymi założeniami. W efekcie gminy - gospodarze programów, nie posiadały pełnej informacji na temat stopnia realizacji projektów, ani tego czy przyczyniły się one do osiągnięcia zamierzonych celów rewitalizacji.

Pozytywne wyjątki

NIK zwraca uwagę także na przykłady zintegrowanych i kompleksowych działań, które przyniosły trwałe efekty dla mieszkańców. Na przykład w Olkuszu odnowiono rynek i inne obiekty w pobliżu m.in. Muzeum Pożarnictwa oraz ratusz, parkingi, chodniki i uruchomiono Punkt Informacji Turystycznej. Prowadzone w ramach programu projekty były ze sobą powiązane i przyczyniły się do zwiększenia atrakcyjności turystycznej miasta.

Do dobrych praktyk procesów rewitalizacji należy także zaliczyć działania gmin, które realizując projekty dotyczące modernizacji i remontów budynków, wdrażały jednocześnie w tych obiektach projekty o charakterze społecznym lub edukacyjnym. Na przykład w Jaworze - w ramach Lokalnego Programu Rewitalizacji wyremontowano budynki i zaadaptowano pomieszczenia po byłej drukarni uzyskując Centrum Edukacji Ekologicznej: miejsce międzypokoleniowych spotkań seniorów, osób niepełnosprawnych i gdzie stworzono odpowiednie warunki nauczania.

Trzeba zmienić podejście

W październiku 2015 r. zakończono prace nad ustawą o rewitalizacji. Tworzy ona ramy prawne dla rewitalizacji w Polsce, których w okresie objętym kontrolą brakowało. W ramach ustawy wprowadzone zostały regulacje zagadnień związanych z przygotowaniem i prowadzeniem skutecznej rewitalizacji, która przede wszystkim powinna być dobrze zaplanowana i uwzględniać sferę społeczną, gospodarczą i przestrzenną.

W ocenie NIK wskazane rozwiązania ustawy o rewitalizacji w znacznym stopniu przyczynią się do prawidłowego prowadzenia procesu rewitalizacji zdegradowanych obszarów miast. Jednak dla sprawnego prowadzenia rewitalizacji, niezbędne jest aby gminy postrzegały programy, jako podstawowe narzędzie zarządzania procesem rewitalizacji. W tym celu, w ocenie NIK, niezbędna jest zmiana dotychczasowego podejścia, polegającego na ograniczaniu gminnych programów rewitalizacji do roli załączników dla aplikujących o środki UE projektów. Przede wszystkim, niezbędne jest wprowadzenie do przyjętego systemu opiniowania tych programów, ich weryfikacji w zakresie zapewnienia zintegrowanych działań. Jednocześnie należy weryfikować i oceniać same projekty, na etapie zgłaszania ich do programu, pod kątem tego, jak przyczynią się one do osiągnięcia celów rewitalizacji, możliwości ich realizacji oraz powiązania z innymi działaniami.

Zdaniem NIK skuteczne prowadzenie procesu rewitalizacji z wykorzystaniem środków europejskich w latach 2014-2020 wymaga podjęcia działań przez Ministra Rozwoju w zakresie: