Często pisma, które trafiają do urzędów, są niezrozumiałe. Trudno z nich wywnioskować, czego obywatel oczekuje od administracji. Co urzędnicy powinni zrobić w takim przypadku? W wielu orzeczeniach sądy administracyjne zwracają uwagę, że trzeba wyjaśniać, jaka jest intencja strony. Zobowiązują do tego przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.) mówiące m.in. o obowiązku prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) i udzielania informacji, wyjaśnień i wskazówek (art. 9 k.p.a).

Naiwność organu

W sprawie, która znalazła swój finał w sądzie administracyjnym, zrzeszenie zawiadujące nieruchomością (sporne było, czy jest zarządcą) zawiadomiło organy nadzoru o samowoli budowlanej. Chodziło m.in. o wycięcie fragmentu rury z instalacji gazowej w budynku. W jednym z pism pojawiło się określenie, że zrzeszenie domaga się wszczęcia postępowania w sprawie „przestępstwa samowoli budowlanej". Uzasadniając decyzję o umorzeniu postępowania, organ II instancji podkreślił m.in., że organy nadzoru budowlanego nie prowadzą postępowań w sprawach „przestępstw samowoli budowlanej", ale co do zasady postępowania w sprawach zgodności z przepisami wykonanych robót budowlanych bądź dotyczących stanu technicznego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, który zajmował się tą sprawą (wyrok z 15 września 2015 r., II SA/Łd 399/15), negatywnie ocenił takie zachowanie organu. Podkreślił, że okoliczność, iż w jednym z pism złożonych w toku postępowania użyte zostało określenie „przestępstwo samowoli budowlanej" nie oznacza, że autor tego pisma domagał się od organu nadzoru budowlanego ścigania takiegoż przestępstwa. Taka interpretacja pism była w ocenie sądu podjęta m.in. w oderwaniu do innych okoliczności sprawy i wcześniejszych pism. Strona, informując Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego o samowoli budowlanej, powoływała się bowiem wprost na przepisy prawa budowlanego. WSA podkreślił, że przy tak sformułowanym żądaniu nie można wywodzić, że wnioskodawca domagał się wszczęcia postępowania w sprawie ścigania przestępstwa samowoli budowlanej, a potem argumentować, że takie żądanie pozostaje poza zakresem kompetencji organów nadzoru budowlanego. Sąd ocenił wręcz, że taka argumentacja trąci naiwnością i nie powinna się zdarzyć organowi szczebla wojewódzkiego.

Z orzecznictwa

Jeśli organ odwoławczy ma wątpliwości co do treści żądania wniosku, to powinien podjąć działania w celu wyjaśnienia rzeczywistej intencji wnoszącego podanie. Zaniechanie tego działania i umorzenie postępowania po uprzednim uchyleniu postanowienia organu I instancji jaskrawo narusza art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. – wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 15 września 2015 r., II SA/Łd 399/15.

Jak podkreślają sądy, w przypadku wątpliwości co do charakteru pisma organ administracji publicznej jako „gospodarz postępowania" często niejako za stronę i w jej interesie „odgaduje", jakie były jej rzeczywiste intencje. Powinien bowiem prowadzić owo postępowanie w sposób lojalny wobec strony, mający budować i pogłębiać do niego zaufanie. Jest tu jednak niebezpieczeństwo działania wbrew woli strony. Jak można go uniknąć?

Decyduje strona

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w orzeczeniu z 4 listopada 2015 r. (I SA/Bd 579/15) przypominał, że art. 9 k.p.a. wskazuje, że organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków. Czuwają też nad tym, by strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Dlatego też organ, który prowadzi postępowania może informować stronę o możliwościach prawnych, ale nie powinien za nią władczo decydować. Jeśli jest możliwość wyboru podjęcia określonych działań, to oczywiście decyzja należy do strony. Co więc powinien robić organ? Przede wszystkim wyjaśniać i dopytywać.

Z orzecznictwa

To ostatecznie strona decyduje o tym, czy i ewentualnie z jakich środków prawnych chce skorzystać. W tych wszystkich przypadkach, w których treść składanych przez stronę pism skłania do powzięcia wątpliwości co do rzeczywistych intencji strony i charakteru jej żądania, a więc gdy pismo w tym względzie zawiera niejasności czy sprzeczności, np. istnieje rozbieżność pomiędzy powołaną podstawą prawną a treścią uzasadnienia, należy zwrócić się do strony o sprecyzowanie jej żądań. Jeżeli organ administracyjny to zaniedba i sam o tym zadecyduje, poniesie ryzyko, że będzie działał wbrew rzeczywistym intencjom strony, co jest niedopuszczalne – wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 4 listopada 2015 r. (I SA/Bd 579/15).

To, że żądanie skierowane do organu administracji jest sformułowane mało zrozumiale czy niezręcznie, nie oznacza, że to organ administracji publicznej jest uprawniony do sprecyzowania treści żądania. Zwrócił na to uwagę także m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z 6 maja 2014 r. (IV SA/GI 591/13). Sprawa dotyczyła funduszu alimentacyjnego. Samodzielne doprecyzowanie przez organ sąd ocenił jako niedopuszczalne, bo mogłoby doprowadzić do zmiany żądania wbrew intencji osoby wnoszącej podanie. O tym, jaki jest charakter i zakres żądania, decyduje ostatecznie strona, a nie organ. Ta musi jednak zmierzać do wyjaśnienia tej rzeczywistej woli – jeśli charakter pisma może budzić wątpliwości. Informowanie stron przez organy jest istotne w tych sprawach, w których okoliczności pozwalają przypuszczać, że strona pierwszy raz zetknęła się z takimi problemami faktycznymi i prawnymi.

„Słuszny interes obywatela" pojawia się w odniesieniu do działań administracji także w orzeczeniach sądów powszechnych. W wyroku z 9 lipca 2014 r. Sąd Apelacyjny w Szczecinie (III AUa 1166/13) podkreślił, że jeśli pismo strony nie zawiera wyraźnego wniosku o zastosowanie konkretnego przepisu prawa, organ administracji publicznej powinien rozważyć wszystkie dopuszczalne przez przepisy prawa środki, które mogłyby służyć należytemu załatwieniu sprawy. Powinien bowiem mieć na względzie słuszny interes strony i dbać o to, by nie poniosła ona szkody z powodu nieznajomości prawa. Dlatego może m.in. wezwać stronę do sprecyzowania żądania. Jeśli miałoby to służyć właśnie „słusznemu interesowi obywatela" – organ powinien brać pod uwagę intencję strony, a nie literalną treść pisma. W tym przypadku chodziło o rentę dla osoby, która nie była już zdolna do pracy.

Interes obywatela

Sądy często zwracają uwagę na konieczność dbania o interes obywatela, właśnie rozpatrując sprawy związane z prawem pracy i ubezpieczeń społecznych.

Z orzecznictwa

Chociaż art. 6 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, to nie można tego przepisu rozumieć w ten sposób, że istnienie przepisu prawa jest nadrzędną wartością wykluczającą analizę konkretnego przypadku w odniesieniu do zasady słusznego interesu obywatela. Nie zwalnia też organu rentowego od obowiązku czuwania nad tym, by strona postępowania wskutek niedoinformowania nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa (art. 7 i art. 9 k.p.a.). Zlekceważenie przez organ rentowy tych elementarnych zasad praworządności w postępowaniu administracyjnym i przyznanie priorytetu przepisowi prawa skutkuje wprost naruszeniem zasady pogłębiania zaufania obywatela do organów władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) – wyrok Sądu Apelacyjnego w Szczecinie – III Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z 9 lipca 2014 r. III AUa 1166/13.

Granice pouczania i dopytywania

W innej sprawie (II SA/Łd 268/15, wyrok WSA w Łodzi z 23 października 2015 r.) sąd wskazał, że jeśli z treści pisma nie wynika, że strona błądzi, to trudno zarzucić organowi naruszenie art. 9 k.p.a. W tej sprawie strona spóźniła się ze złożeniem odwołania od decyzji organu I instancji. Przekonywała później sąd, że powinna była zostać pouczona o możliwości i trybie przywrócenia terminu. Powoływała się m.in. na stan zdrowia.

Sąd podkreślił, że w treści odwołania strona nie wskazała żadnych przesłanek uzasadniających uchybienie terminu, nie wnosiła też expressis verbis o jego przywrócenie. W uzasadnieniu podkreślił też, że żaden przepis prawa, w tym artykuł 9 k.p.a., nie nakłada na organy administracji państwowej obowiązku informowania strony co do przysługującego jej prawa wnoszenia prośby o przywrócenie terminu.

Z orzecznictwa

Zarówno złożenie odwołania, jak i wniesienie wniosku o przywrócenie terminu do jego złożenia są czynnościami dyspozytywnymi strony. O tym, jaki rodzaj pisma strona wnosi do organu, decyduje jej wola. Natomiast w sytuacji, gdy treść podania pozostaje nieprecyzyjna, to stosownie do okoliczności faktycznych i prawnych sprawy organ ma obowiązek pouczyć stronę o jej prawach i obowiązkach oraz o skutkach jej czynności i konsekwencjach ewentualnych zaniedbań. Jednak jeżeli wola strony zawarta w piśmie nie wskazuje, że strona błądzi co do swych zamierzeń, to brak jest podstaw, by zarzucić organowi naruszenie art. 9 KPA. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 23 października 2015 r., II SA/Łd 268/15.

Sądy rozróżniają też sytuacje, w których organy występują jako podmioty stosunków cywilnoprawnych i wskazują, że obowiązki informacyjne w tym przypadku nieco się różnią. Na przykład Sąd Najwyższy zajmował się ostatnio sprawą, w której gmina sprzedawała lokal (wyrok SN z 28 października 2015 r., II CSK 763/14). Gmina nie ma tu obowiązku pouczania kupujących o możliwości żądania zwrotu bonifikaty i okolicznościach, od których to zależy. Strony stosunku cywilnoprawnego bowiem są równe i każda z nich we własnym interesie powinna się zapoznać z odpowiednimi przepisami.

Katarzyna Borowska, radca prawny

podstawa prawna: ustawa z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. DzU z 2016 r., poz. 23)

Kodeks postępowania administracyjnego

art. 7

W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

art. 8

Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.

art. 9

Organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.